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系列四 第16期 美国水务行业监管体制

2009-07-13 11:07  环境商会

美国水务行业监管体制


美国水务行业以公有为主,但不论是公有还是私有,都接受相关机构的监管。以州为基本单位是美国城市水务监管的特点之一。美国没有一个全国性统一的水务监管机构,在联邦、州和地方政府各层次上都设有特定的水务管理机构,包括水资源局、州公用事业委员会、州环保局和其他相关机构,对水权分配、供排水服务的安全性和稳定性、水价制定的合理性、水资源的管理保护和开发等进行统一管理。同时,公众可以充分参与水务监管。各层次管理机构职责明确,分工合作,互为补充。

一、美国水务监管概述
美国水务监管以联邦立法为依据。联邦政府的立法确定了联邦政府在饮用水安全和水污染治理方面广泛的责任。美国水务监管执行以州为主体。根据美国的水权体系,水资源属各州所有,所以水务监管基本以州为主进行。在经济管理上,联邦政府的主要任务是负责水利工程基础设施的建设。近年来,由于联邦财政困难,水利发展和水资源的监管职能更多地落到了州政府的肩上,从而进一步确立了美国以州为基本单位的监管体制。
美国80%以上的水务系统都是公有的,私人所有的水务系统只占一小部分。公有水务系统中的大部分企业按所在区域接受某种形式的地方监管,而私有水务企业,尤其是投资者所有的水务企业则受各州公用事业委员会的监管。

二、美国水务监管机构设置及其职能
美国水务监管机构主要分为三个层次,即联邦、州和地方政府。根据宪法,联邦政府负责制定水资源管理的总体政策和规章,由各州负责实施。
从机构设置角度来看,美国没有一个全国性的专门的水资源监管机构。负责水资源管理的联邦政府机构包括环保局、美国地质调查局水资源处、农业部自然资源保护局、内务部垦务局等。各州政府对辖区内的水和水权分配、水交易、水质保护等问题拥有大部分权力,并建立了相当健全的州级水资源管理机构。各个地方也设立了地方管理机构。其中,联邦政府负责管理跨州的大型水资源开发利用项目和属于社会公益性质(如防洪等)的投资;州政府负责联邦政府职责之外的水资源管理,原则上不受联邦政府干预。各层级管理机构职责明确,既分工又合作,既相互配合又相互制约。
除联邦、州和地方管理机构外,公众参与也是美国水务行业监管的一种重要形式。在美国,《行政程序法》要求,政府环保机构在签发许可证或制定某项制度及其他类似行为时,要提前告知公众,并召开听证会,或提供其他公众参与渠道。美国水务监管机构要求企业及时向公众公开水务信息,听取公众意见。水务公司每年还要向公众递交有关水质和水源的报告,以增强公信力。大部分联邦环境法规都包括了公益诉讼条款,当美国公民遭受水质污染等违反环境法规行为的侵害时,可以为其提供正规的投诉渠道。

三、监管内容及工具
1、经济监管
各州公用事业委员会是以价格监管为核心的综合性经济监管机构,主要职能包括:制定服务标准和安全规则,确保水务公司向用户提供安全、可靠、高质的供水服务;批准水务企业价格变更,使公用事业以尽可能低的价格向工业和居民用户提供安全、可靠以及无差别的服务;确保投资者获得合理的回报,能长期保持经济获利,维护、升级水厂或设备以提供安全可靠的服务;监督水务企业的并购与重组;参与影响州公用事业费率变更或服务的联邦事务等。
(1)市场准入与退出——取水许可制度和并购
美国是一个市场经济高度发达的国家,对公司设立条件的要求不是很严格,对公司注册资本的要求也很低,甚至可以零资本注册。一般情况下,水务企业进入市场需要从州环保局获得取水许可证。
在美国,投资者所有的水务企业将并购作为实现市场退出的主要途径。投资者所有的水务公司占私有水务公司的46%,这些公司大都采用并购方式。
(2)水价监管——定价原则及调整机制
美国国有水务系统接受所在地区政府委员会或水资源委员会的监督。委员会官员由公众选举产生,为赢得选民支持,这些官员往往提出一系列偏向公众利益的水价政策,使公有水务企业实行低水价政策,从而无须加强监管力度。因此,价格监管主要集中在对私有水务公司,尤其是投资者所有的水务公司的监管。监管部门通过限制水务公司资本投资收益率的方式,使其获得合理的收益,即投资收益率的监管。
美国政府在水价制定上以不盈利为原则,但也要保证水务公司的全成本回收(包括制水、处理、贮存、配水和债务成本、资本支出、遵从监管要求提高所带来的成本以及其他运营维护成本)。
美国没有全国统一的水价审批机构,也没有专门的价格监管机构,而是由各州公用事业委员会负责价格审批和监管。该委员会实行成本监控和价格审核一体化管理,制定水价的程序包括:提出申请、抗议或申辩、调查、召开听证会、做出决定。美国公用事业价格监管机构具有很强的执法权威和有力的执法手段。委员会可以举行具有司法性质的听证会,行政执行官员可以裁决有关案件。委员会关于价格和有关规则的决定一经做出,即被视为法规;公用事业委员会委员、官员和任用的人员可在任何时间检查任何公用事业公司的账簿、文件和其他文字材料。
2、环境监管
美国水务行业对环境的监管主要通过执行《清洁水法案》中的相关规定时限。《清洁水法案》提供了综合标准、技术工具和财政支持,协助解决污染和较差的水质问题,要求工业排放满足污染防治绩效标准;指导州和部落制定具体的水质标准和污染防治方案;为各州和社区提供资金(州周转基金贷款),协助基础设施建设;通过发放许可证确保水资源开发利用及其他相关活动能遵循“环境友好”原则,保护湿地和其他水生环境。
《清洁水法案》制定了国家水质目标,最重要的三项目标分别是零排放目标、适合钓鱼—游泳目标和有毒物质无毒目标。要求各州及被授权的土著部落对辖区内各种水体按“指定用途”分类,制定水质标准。若部分或整个水体未达到污染物标准,所在州必须制定污染物“每日最大排放总量”(即在满足水质标准的前提上每天可以接受的最大污染量)。此外,《清洁水法案》还要求各州调查、评估并报告地表水在何种程度上支持制定用途。
监管内容主要有排污限额和排污许可两方面。
《联邦水污染防治法案》(1972)出台以来,以处理技术为基础的排污限额就成为美国监控水质的重要手段。排污限额对点污染源向地表水排放污染物的数量做出规定,且依据污染源类型、污染物种类的差异而有所不同。随着技术的进步,联邦政府在《清洁水法案》中确定了零排放的目标。
《清洁水法案》要求从点污染源(工业和公共污水排放)排放污水到适合航行的水体,需得到国家污染物排放消除系统许可。许可包括对排放物的限制、监控和报告要求及其他确保排放不会危害水质的条款。在大多数州,州环保局负责为工业和公共设施排放污水到地表和地下水发放许可证。许可证可以是为特殊地区发放也可以是为某类工厂或相似排放发放。每月运行报告和排放监控报告是自行监控工具,州监管机构也会派巡视员检查系统是否符合许可证规定的排放参量。
3、饮用水质量监管
环保署是负责水质监管的联邦机构。根据《政府业绩法案》的要求,环保署制定了长期的目标,确保对饮用水改善计划的各个方面负责,其中最首要的饮用水目标是保护人类健康。
(1)监管标准
1914年,美国公共卫生部门制定了饮用水细菌质量标准,联邦政府开始对饮用水质量实施监管。
70年代,随着对环境和健康问题的越来越多关注,几部相关法律出台,其中包括1974年颁布的《安全饮用水法案》。此法案在1986年和1996年相继作了重大修改,目前由美国环保署地下水和饮用水办公室及其合作伙伴负责执行。
《安全饮用水法案》要求环保署监管引起健康危险的污染物质,以及公共饮用水供应中可能会出现的污染物质。对每种污染物质,环保署制定一个最大污染物水平目标,此外还要制定一个成本技术层面上切实可行的最大污染物水平。对于现行分析方法无法测定某种污染物浓度的地区,环保署将规定最佳可行处理技术以防止饮用水中含有这些污染物质。自《安全饮用水法案》(1974)出台以来,依据此法案监管的污染物种类增长了3倍,其中大部分标准是90年代制定的。
(2)标准执行
依据《安全饮用水法案》,环保署有权将强制执行饮用水监管条例的首要责任(也即“优先权”)委托给各州或部落。为协助各州逐步形成并实施自己的饮用水计划,《安全饮用水法案》授权环保署为各州提供资金,协助各州执行饮用水计划。在环保署的监督下,有优先权的各州采用、贯彻并执行联邦饮用水计划制定的标准,确保辖区内公共供水系统向用户提供安全的水。
供水系统还要在制定的时间间隔和地点采集水样本,并在国家批准的实验室进行检查,将其结果上报到州,由其决定水务公司是否违反监管条例。主要有三种违反监管条例的情况:一是超过污染物含量限制标准,二是违反处理技术要求,三是违反监控和报告要求。若供水系统违反条例,要及时通告公众;若不及时更改,各州要承担首要责任,采取适当的强制执行措施。各州还负责每个季度向环保署报告违反条例情况和强制执行信息,以帮助环保署监控全国公共饮用水供应的安全性,追踪饮用水条例的执行情况等。
(3)环保署近年来的措施
根据《安全饮用水法案》的要求,环保署近些年制定了3部规章条例,保护饮用水安全。包括《关于加强地表水处理的规定》,其目的是减少饮用水中隐疱子病菌及其他微生物病菌对健康的危害;《地下水条例》则是一份解决以地下水位水源的公共供水系统受排泄物污染问题的规章;环保署还制定了关于第二阶段消毒剂和消毒副产品规定,以控制超出第一阶段要求的消毒副产品的暴露。











主题词:美国 水务 监管                                             
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