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争议环保法草案二审稿 环保优先需引入新的制度安排

2013-09-26 15:35  《环境界》特约作者 王尔德
《环保法修正案(草案)》进入二审。
6月27日,十二届全国人大常委会第三次会议对《环保法修正案(草案)》(以下简称《修正案(草案)》)(二审稿)进行了分组审议。
“《环保法》定位于环境领域的基础性、综合性法律,在当前我国的发展转型阶段、环境状况及现行环保法规体系框架下是恰当的,基本方向是正确的。”中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅分析,虽然较一审稿有了长足的进步,但二审稿的结构框架还有合理调整的空间,法律条款也还需要进一步补充完善。
“比如在针对未批先建的处罚和按日处罚,能否增加对具体责任人的法律责任?”对此,上海交大环境资源法研究所所长王曦表示,《环保法》的主要改革方向是更加注重规范与约束政府行为,防止政府成为环境问题的最大制造者。
王毅特别强调,本次《环保法》的修改强调环境保护为基本国策,并加入了“保护优先”的原则,但这一原则的具体含义并不清楚,在后面的法律规定中也没有具体体现,所以需要引入新的制度安排。
据悉,《修正案(草案)》尚未像一审稿那样面向社会公开征集意见。
 
建议增加国际合作的章节
现行《环保法》自1979年试行、1989年正式施行至今,20多年未曾修改。2012年8月召开的十一届全国人大常委会第二十八次会议,对《环保法》修正案草案进行首次审议。2012年8月31日,草案对外发布并向社会公开征求意见。
根据记者获得的二审稿文本来看,其结构共分为七章:总则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其他公害、环境信息公开和公众参与、法律责任与附则。
“在结构上,可以考虑把环境信息公开和公众参与部分放在环境监督管理之后,这样的逻辑关系更为清晰;就保护和改善环境部分而言,目前还缺少总体性的目标要求和导向,可考虑同主体功能区规划的相关要求相衔接,并充实资源保护和生态保护的有关方面,包括生态系统服务、湿地保护等;有关建立健全生态补偿机制的规定也可以更加具体。”王毅对本刊记者分析。
王毅进一步建议,在现有章节的基础上,增加“国际合作”的相关章节。主要是基于两方面的考虑,一方面是因为我国签署的国际环境公约不断增加,有国际履约的要求;另一方面,中国环境问题的全球影响越来越大,并且可以与目前尚没有法律规范的应对气候变化问题有所衔接。
 不过,据了解,国家发改委已经启动了《应对气候变化法》的起草,但该法尚未列入人大的立法计划。“建议国家把环境保护与气候变化进行统筹考虑。”一位地方环保厅官员表示。
 
未批先建可要求恢复原状
同时,《修正案(草案)》对一些重要的环境制度做出了规定。其中,引人注目的是,《修正案(草案)》提出,编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当进行环境影响评价。
“这一条主要是与2002人大通过的《环评法》相衔接。”王曦介绍。根据《环评法》第七条规定, 国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划,应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价,编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。对比之下,不难发现《环评法》规定的规划环评的范围更为具体。
“问题在于,规划环评能否操作?目前,各地的执行状况不容乐观。我们近些年来发生的一些环境类群体性事件,包括争议很大的PX项目。这些事件的起因从表面上看大都是项目环评的问题,但追根究底还是规划环评的问题。”王曦进一步分析称,因为不少大的建设项目在进行项目环评之前,已经写进了所在地区的专项规划,大体上定了,因此后面的环评可能就只是一个形式了。因此,如何规范规划环评意义重大。
 同时,在法律责任一章,对项目环评中饱守诟病的未批先建做出了规定,即建设单位未依法提交建设项目环境影响评价,擅自开工建设的,由环保行政主管部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状。
实际上,《环评法》第三十一条也曾经对“未批先建”的法律责任做出了规定,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
对比《环评法》的相应条款,不难发现《修正案(草案)》进步明显。“第一,它堵住了之前限期补办的这一漏洞。根据以前的规定,限期补办就可能为很多违规上马的项目开了一个口子。未批先建了没关系,补一个手续即可。这个口子很糟糕,早就应该堵上。第二,它提出了更为严厉的措施,即可以要求建设单位恢复原状。这个恢复原状到底怎么解释?是不是意味着一些补办手续的建设项目,在被审核时如发现该项目不该上,那么可以要求这个项目停止,并消除前期准备或开工对环境的影响?如果可以这样理解,那么这一条很好,很厉害。”王曦分析。
王毅进一步补充说,未批先建是老问题,一般出问题和影响大的项目,要么是大的国企的建设项目,要么是政府投资的项目。对这类项目,单靠环保部门或是罚款很难解决,一方面环保部门的执行能力比较弱,另一方面,这些大项目在一定程度上也不怕罚。因此,不从思想观念上改变,不把“保护优先”落实到实处,即使规定了相关条款,也难以起到好的效果。
此外,环保部门呼吁已久的政策环评并未入法。“在本次环保法的修改中,我们可以考虑引入,并给予进一步说明,其目的就是要通过履行有关程序,充分考虑重大社会经济政策的环境后果,并使之与改善环境的目标相一致。”王毅分析,可以借鉴《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号)的第(八)条的规定,要求“对环境有重大影响的决策,应当进行环境影响论证”。
 
按日计罚入法
在环评之外,法律责任这一章备受关注。
“现在大家反映的违法成本低,守法成本高的问题怎么解决?”全国人大常委会副委员长、全国妇联主席沈跃跃日前公开表示,首先要明确法律责任,本次修订特别把《环保法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务”细化为“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染,承担污染环境、破坏生态的责任。公民应当增强环境保护意识,自觉履行保护环境的义务”。
在处罚部分,《修正案草案》吸纳了公众的呼吁和建议,终于将按日计罚写入法律,即“企业事业单位违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令限期改正,逾期不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚”。
据了解,这一制度主要是吸收了地方环保系统的工作经验,重庆和深圳等地的人大针对比较普遍的具有持续性的排污等环境违法现象,提出的违法行为应与其违法情节相适应,应施行“按日计罚”这样的重罚。
这一制度对企业的威慑力很大,改变了企业违法排污成本过低的状况。根据中国政法大学环境法教授王灿发介绍,2007年9月实施的修订后《重庆市环境保护条例》增加了“按日计罚”制度,重庆当地企业的违法排污改正率从出台前的不到5%上升到80%以上。
因此,有专家将这一制度称之为最严厉的法律措施。“但我们也不能对这一制度过于乐观。因为,环保执法的突出问题并不在于罚款标准太低,而在于是否克服行业保护主义和地方保护主义,做到严格公平执法。这是环保执法的最大难题,就是如何处理环境保护和经济社会发展的平衡关系。”王曦提醒。
 此外,王毅还建议,应将《环保法》修改与单项环保法律的修改结合起来,特别是《环保法》的修改应该与今年将要开展的《大气污染防治法》和《水污染防治法》的修改紧密结合,相互促进、相互完善。