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民间资本进入市政公用领域遭遇玻璃门、弹簧门

2013-09-26 15:44  环境商会 武红霞
2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(简称《民间投资新36条》)颁布,2012年《住建部关于印发进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》(以下简称《通知》)等一系列实施细则文件陆续出台,在一定程度上为民间资本在环保行业的健康发展营造了良好的政策环境,但民间投资的“玻璃门”、“弹簧门”现象依然普遍存在,政策的落实还存在很多问题。
一、市政公用事业领域中,民间资本没有与其他投资主体同等对待
《通知》提出:“民间资本参与市政公用事业建设,应与其他投资主体同等对待,不对民间投资另设附加条件”
在市政公用事业建设领域,所有制歧视问题依然明显,民间资本明显处于弱势地位。一方面,在某些经济相对发达的大城市,政府公然排斥民间资本进入市政公用事业领域,甚至明文指定由国有企业承担其基础设施建设和运营。大城市的带头示范效应,对“民间投资新36条”的贯彻落实产生极大的反作用。与此同时,各地纷纷成立投融资平台,如重庆水务、成都兴蓉投资等多家地方公用事业资产公司,垄断本地区的供水、污水与垃圾处理等业务,民间资本就很难再进入这些地区的市政公用事业领域。
案例1  北京高安屯垃圾焚烧项目,一期由金州环境集团(民营企业)等三家企业采用BOO模式运作,成效显著。按照协议,二期项目金州环境集团有优先竞标权,而现状是二期项目改由北京市政府和朝阳区政府各出资50%建设,金州环境集团被排斥在外。
案例2  北京的未来3年绿色行动计划启动之初,桑德环境集团等民营企业积极参与其污水处理项目,但之后政府明确表示不考虑民营资本。
案例3  2008年广州市政府“秘密”发文(穗府〔2008〕39号,2013年3月方公开)将垃圾处理专营权交给广日集团,广日集团因此每年可获得6亿元财政补贴,25年共计150亿元。民营资本根本无缘其中。

另一方面,在项目的实际操作过程中,民间资本与其他资本地位不平等。尤其是2008年以后,行业内部出现了市场化改革的“回潮”,先是外资收购、大幅涨价等话题引发全国争议,接着各地对公用事业“闻改革色变”,打着保障公用事业安全的旗号,公然排挤民间资本。认为公用事业只有掌握在国有资本手里才安全,民间资本的发展受到极大限制,国有资本则一路高歌猛进。
案例1  金州环境集团、杭州新世纪等民营企业在项目融资过程中均遭遇贷款“玻璃门”,必须由母公司提供担保,银行才提供贷款,而国有企业贷款则不需要。
案例2  北京国电清新环保公司自行投资研发的脱硫脱硝新技术,拥有明显的优越性。但与国有企业共同竞争项目时,技术优势却成为其“障碍”,地方政府以先进技术掌握在民营企业手里不安全的名义,甚至出面协调,要其将技术所有权出让给国有企业。
案例3  国有资本背景的北控水务集团,在短短五年的时间里迅速成长,2012年底其供水及污水处理规模已达1600万吨/日,居行业之首。

二、市政公用领域中,政府投入没有发挥导向作用
《通知》明确“确保政府对市政管网设施、市政公用公益性设施和服务等领域的必要投入。”“要加大对市政公用事业的必要投入,加快完善基础设施,确保对城市供水、供气、污水管网以及生活垃圾处理等公益性基础设施建设、改造和维护的投入。充分发挥政府投资的导向作用,引导民间资本健康有序发展”
 “十二五”期间,我国环境质量改善存在较大的资金需求,全国规划范围内需投资近4300亿元,用于新建污水管网、新建和升级改造污水处理厂。开展垃圾无害化处理设施、收运体系建设等投资需求近2600亿元。
政府必须承担对市政公用事业的投资责任。但怎么发挥政府投资的导向作用,让政府投资既起到四两拨千斤的作用,又不会对民间资本产生挤出效应?
一方面建议通过以奖代补等形式,对于市政公用事业建设中的一些配套设施,如供水、污水管网、垃圾收运设施等投资额大、资本沉淀性强的环节给予倾斜。另一方面,建议政府设立环境基础设施运营专项基金,对治污设施进行“末端补贴”,调动运营企业积极性,保证已建设施的运营费用,提高运行效率,解决污水处理厂晒太阳、垃圾处理厂吃不饱的问题。
三、监管不到位,市场准入混乱,政府违约问题严重
《通知》提出“加强行业监管,切实保障社会公共利益和投资者利益”·“在招标、评标等环节中,平等对待民间资本,严格按照招投标程序,择优选择特许经营者,为民间资本创造良好的公平竞争环境。” “建立并规范城镇污水处理和生活垃圾处理运营费按月核拨制度。”
一方面对市政公用事业的监管还不到位,市场准入退出机制没有建立,没有形成公平竞争的市场环境。建议通过政策引导,促使工业企业的污染治理与其主业剥离,更大范围推动污染治理的专业化。
案例  很多大型工业企业一方面为了便于“控制”,一方面为了 “肥水不流外人田”,成立子公司来承担自己企业的污染治理,导致市场化改革流于形式。某电厂自己成立脱硫公司,但其脱硫设施长期不运行,但照拿电价补贴。
另一方面政府存在违约行为。在特许经营合同签订之后,由于相关法律法规滞后,投资经营环境的不规范,使社会企业投资的收益不能有效保障,部分地方政府出现违约行为,不能按约拨付污水垃圾处理费用,或者长期拖欠,环保企业利益得不到保障。
案例1  杭州新世纪公司承担的某治污项目,地方在横幅由于土地等问题,签约两三年项目都不能落地,合同不能正常履行。
案例2  2007年同方环境通过BOT模式承担太平污水处理项目,哈尔滨市政府长期拖欠污水处理费,之后以另一污水处理厂的固定资产冲抵,但仍不足以支付拖欠的污水处理费,其余还将由政府支付。
案例3  2007年金州环境签约河北大名县污水处理BOT项目,至今政府只承担污水处理厂的电费支出,污水处理费一直拖欠。

四、对市政公用事业的税收、土地优惠政策等扶持力度不够
《通知》提出“坚持市政公用事业公益性和公用性的性质,民营企业与国有企业享有同样的税收和土地等优惠政策”。
但是在具体的执行过程中,国家对于市政公用事业税收优惠政策的力度还不够甚至一些原有的税收政策成为影响民间资本进入的制约因素。
一是企业所得税的优惠政策门槛偏高。目前,我国环保企业中,所得税是主要税种,税率为25%,优惠政策主要为“三免三减半”,这对于投资回报相对较低、回报期限较长的环保产业来说,作用并不明显。尽管《中华人民共和国企业所得税法》有对国家需要重点扶持的高新技术企业采取15%的企业所得税税率的规定,但环保企业大部分属于中小企业,只有少数可以获得高新技术企业资格,绝大部分企业可望而不可及。
案例  据桑德集团财务人员反应,其承建的一些污水 “BOT”项目,从签约到项目建成需要一两年,甚至两三年的时间,建成后的前几年利润也非常小,“三免三减半”的所得税优惠政策形同虚设。
二是房产和土地使用税增加了企业负担,提高治污成本,不利于民间资本的进入。建议出台环保行业的专项税收优惠政策,比照高新技术企业所得税的征收标准,环保企业所得税减按15%的税率征收。比照由国家财政部门拨付事业经费的单位免征房产税和土地使用税政策,免征污水处理、垃圾处理等污染治理企业的生产经营性用房及所占土地的房产税和城镇土地使用税。
案例1 《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》(国务院令第17号,2006年修订)提出,“市政街道、广场、绿化地等公共用地,由财政部另行规定的能源、交通、水利设施用地和其他用地,免征土地使用税。”但是,由于不够明确,除浙江、山东省等一些地方政府有明确规定减免土地使用税外,很多污水垃圾处理项目没有享受到土地使用税免征的政策。
案例2 随着市政公用事业改革不断推进,许多城市污水垃圾处理设施的运营主体由事业单位改为企业,治污设施的生产经营性用房需要额外缴纳房产税和土地使用税。

五、市政公用产品服务的价格调整机制没有建立
《通知》提出“逐步理顺市政公用产品和服务的价格形成机制,制定合理的价格,使经营者能够补偿合理成本,取得合理收益。研究建立城镇供水、供气行业上下游价格联动机制。”
《国家发改委关于印发利用价格杠杆鼓励和引导民间投资发展的实施意见的通知》提出“民间资本按照国家有关规定通过特许经营的方式参与城市供水、排水和污水处理…设施建设与运营的,应与国有资本、外资同等对待,其价格水平按照补偿成本、合理收益的原则制定”
但我国目前的资源环境价格还不能反映其稀缺程度,水价、污水处理费、垃圾处理费标准低,收缴率低。
以水价为例,水价调整机制没有建立,水价不能反映供水成本的变动,不能补偿成本。截至2012年底,全国36个大中城市的城市居民生活用水价格平均为2.94元/吨,58%的城市水价在2~3元/吨。水费支出占城市人均可支配收入的比重不超过1%。近几年电价、原材料、人工等供水成本不断攀升,供水企业亏损严重。2012年,全国约30%的城市供水企业处于亏损状态。供水企业迫于资金压力,难以进行必要的技术改造、设备更新,水质问题被长期忽视,供水质量无法得到较大提高,供水陷入低价低质的恶性循环。
垃圾处理收费情况更严峻,收费制度尚未建立。一是征收覆盖面低,目前全国城市生活垃圾处理费的征收面仅在16%左右。二是征收标准低。目前中国很多城市的垃圾处理费还是沿用20世纪90年代的征收方案,例如北京市每月每户3元。而随着近几年中国对城市垃圾处理要求的提高,原有的垃圾收费标准已经完全不能弥补环卫资金的缺口,如成都市每年垃圾处理费缺口6500万需要财政补贴。三是征缴率低。开征垃圾处理费的城市征收率大多在30%-50%之间,据不完全统计,乌鲁木齐市自2003年以来垃圾处理费收缴率一直不足30%,太原市1/3的住户不交或拖欠生活垃圾处理费,北京市的垃圾处理费实际征收率不超过50%,昆明市的垃圾处理费收缴率不足60%。
六、市政公用事业特许经营立法滞后
《通知》提出:“积极研究《市政公用事业特许经营条例》等立法工作。”
目前对市政公用事业特许经营进行规范管理的依据只有原建设部于2004年2月颁布实施的《市政公用事业特许经营办法》,国家尚无这方面的法律和行政法规。该规章出台时间比较早,仅对市政公用事业特许经营做出了一些原则上的规定,存在着特许经营范围狭窄,反垄断规定缺失等诸多问题,已不能适应行业发展的需要。
一方面该规章的法律阶位较低,法律执行的刚性力度不够,难以对市政公用事业特许经营活动进行有效监管。虽然原建设部相继颁布了一些配套政策,但缺少权威性和系统性,适用面窄、权限边界不清。同时由于缺乏明确、统一、具有权威性的专门执法机构,存在职责不清、执法严度不一、互相推诿和有法不依等问题。
另一方面特许经营运营模式有待完善,相关法规未对运营企业提出详细的标准和要求,无法真正按照公开、公平、公正的市场竞争程序,公开招标并择优选择投资运营主体,导致一些不具备运营能力的企业中标,为市政公用设施的正常运行留下隐患。
建议加快立法,制定《市政公用事业特许经营法》或《市政公用事业特许经营条例》,明确市政公用事业特许经营的法律地位,明确市政公用事业特许经营的范围、管理主体、投资者和政府管理部门的权利义务及处罚措施。尤其是要强化对政府行为的监督,对其排挤民营资本,不履约等违反市场化的行为进行问责。把实践证明行之有效的管理和运行模式,用法律的形式固定下来,以指导和推动下一步市政公用事业市场化改革。