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高峰对话系列 | 把脉PPP:健康发展VS快速发展

2017-12-16 14:03  环境商会
中央自2014年起大力推广PPP模式,希望通过社会资本介入来提升公共服务的供给质量和效率,随后PPP呈现出爆炸式增长。但在项目数量和规模快速增长的同时,PPP相关风险也逐渐暴露。刚刚过去的11月里,多部委频频发文,剑指泛化滥用PPP,要求全面排查PPP项目,防控PPP业务风险。在PPP作为环保项目主要形式的趋势下,必将加剧环保产业格局的重构。业界期盼在PPP快速发展背景之下,寻找一条兼顾健康有序发展的和谐之路。

由全国工商联环境商会主办的“2017中国环保上市公司峰会”,就“把脉PPP:健康发展VS快速发展”这一话题展开深入探讨。

主持人:

刘永政  环境商会执行会长、首创股份董事长

对话嘉宾:

蒋    超  金州环境集团董事长

李月中  维尔利董事长

薛    涛  E20研究院执行院长、发改委/财政部PPP双库定向邀请专家

金永祥  大岳咨询总经理

张    燎  济邦咨询董事长 

李    炜  毕马威合伙人

孙    洁  中国财政科学研究院研究员

 

以下内容根据现场速记整理,未经发言人审阅


主持人:刘永政  环境商会执行会长、首创股份董事长

最近PPP政策有很多,我总结一下,不一定准确,就是“3+2+1”政策。

“3”包括:①92号文(《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》),个人认为是从财政部方面解决了市场项目的问题。②192号文(《关于加强中央企业PPP 业务风险管控的通知》),讲的是PPP的投资主体的问题。③资管新规(《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》),讲的是经济渠道的问题。

“2”是什么呢?《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》,涵盖了大资管业务的方方面面 。还有另一个经济渠道,直接融资,也提出了指导意见,虽然没有政策公布出来。

 “1”是什么?各地政府出台不同的政策,比如对原则上必须政府付费的PPP项目做了明确,其他政策后续也会出台。这些政策对我们PPP的发展,会有什么影响,尤其是对环保行业来说,未来是怎样的,我想几位围绕几个主题,发表自己的看法。

第一,看看四年来PPP的发展,您认为有什么问题?

第二,政府部门出台了一些政策,这些政策您认为能不能解决存在的问题?

第三,政府部门出台的政策,代表政府部门什么样的忧虑,以及他们关于未来PPP治理策略。

第四,您认为PPP未来的发展趋势是什么?

第五,PPP涉及到很多国家层面,有综合管理部门,像发改委、财政部等,也有行业部门,像环保部、住建部等,还有地方政府,以及涉及PPP的众多主体,像投资、建设、运营、咨询机构、研究、设计开发等等。我们应该做出什么样的努力,才能有利于PPP行业的发展?

■蒋    超  金州环境集团董事长

PPP就是Public—Private—Partnership,政府和企业的地位应该是同等的。很多项目虽然由企业来做,但是我发现政府还是居高临下的。很多项目规定回报率不能超过4.9,在这样的情况下,只有央企,和国有企业可能会达到这个回报率,其他企业是很难达到。所以说,很多政府在做PPP项目的时候,没有考虑实际情况,这是第一个问题。

第二个问题,我发现,有许多PPP项目虽然签订了协议,但真正落实的却很少。环保项目占PPP项目的比例,我估计是20%-25%左右,很多PPP项目是和环保无关的,这也是一个问题。全国各省2016年公共预算的10%是1.7万亿元,如果PPP项目按照6%的回报率计算,以30年计,财政承担的份额为1.62万亿元,如果按8%计算,20年期需承担的份额为2.14万亿元。在财政承受能力10%的限制下,如果已经入库的项目没有退出,PPP新项目就不能入库。所以我们也看到财政部在清理这些项目。

我们习总书记要求,青山绿水要实现。如果2018年到2030年完成水市场治理的任务,预计需要32万亿元资金投入,每年平均投入2.5万亿元。实现青山绿水需要钱,这个钱从哪儿来,首先不能完全靠地方政府发债,也不能完全靠PPP,我想把这个问题抛给大家。

■李月中  维尔利董事长

对于PPP,个人理解是一个过程,目前在国内推进发展PPP,发改委的任务分工还不是很明确。PPP在建设时能够盈利 ,未来运营的时候,地方政府要如何来监管,意味着他非常担心企业在PPP项目执行过程中发展不平衡,希望通过监管让PPP项目充分落地。最近92号文出来,对PPP项目吹冷风,对于环保产业来说影响很大。92号文不仅对PPP项目提出很多前期条件和要求,还更加重视项目的全生命周期,有利于提升垃圾处理、生态修复等环保项目的质量。

作为环保企业来说,特别是民营企业,在参与PPP项目的过程当中,存在着民营企业与国有企业竞争中的不公正。很多政府在招标项目里明确要求必须是央企、国企,对于民企来说,无法享有一个公正的竞争平台,在真正的市场竞争中,民营企业还是面临着很大的压力。

作为民营企业我们应该怎么做?既要保持积极的心态参与项目,在与国企的竞争当中又要参与发展、参与合作。有些项目,如果我们无法做PPP的合作方或者投资方,但我们可以为央企、国企提供解决方案、提供装备,充当参与者的角色。希望通过这些政策形成更好的监管,让更多具备运营实力的企业成为政府的合作伙伴。

■ 薛    涛  E20研究院执行院长、发改委/财政部PPP双库定向邀请专家

关于PPP落地的问题,我们研究发现很多PPP是假的,现在已经出现了很多项目违约、退出的情况。在所有入库PPP项目中,环保类项目数量上占40%左右排在第一位,金额上约30%左右排在第二位。

在水领域,国企占80%,民企占20%。在垃圾焚烧领域,国企占60%、民企占40%。因为固废项目金额相对偏小的时候,民企的市场机制会发挥更多的作用。在金额较大的时候,尤其在水领域中,央企就会领先。

在中国做PPP最主要是三方:①地方政府②企业③金融机构。

92号文的一大亮点是要求新项目入库必须捆绑30%的绩效,能够使注重运营的企业发挥实力。可用性付费与绩效要求挂钩非常及时,可以避免PPP领域“重建设轻运营”的现象进一步恶化,而捆绑的关键在于所对应的绩效。

固废领域不太关心PPP的政策变动,因为固废全是运营项目,PPP的政策变动对他们没有影响。但是对水圈影响大。越是经济发展水平相对低的地区,越要做PPP。192号文结合财政部对PPP的规范要求和对纯政府付费项目的审慎推进要求,未来央企尤其是建筑类央企在PPP领域的突飞猛进状况会有所改变。

现在在财政两评程序对优先级没有统筹考虑,所以10%的珍贵空间用完了,真正需要做的项目反而没有钱做。在财政承受能力10%这个底线下,该先推进哪些PPP项目?个人认为应该遵循两个原则,一个是必要性原则,习近平总书记在十九大报告中指出,加快生态文明体制改革,建设美丽中国,因此应该优先推环保。第二是要先推地方政府做不好的项目。

最应该采用PPP模式的是海绵城市、黑臭水体、管网、农村污水等难以维护的项目;而垃圾处置、污水厂、环卫、供水等领域的运营性强,可以采用使用者付费模式,不需要PPP模式也可以做的很好。

■ 金永祥  大岳咨询总经理

关于PPP,我总的感知是改变社会的治理模式。

第一,相比以前的融资平台、BT(建设—移交)、土地财政等,PPP模式更具优势,更加公开透明,能发挥制约政府投资冲动的作用。

第二,效益的提高。现在全国的污水处理厂几乎都在进步,整个中国社会的水平大大提高了。所以从宏观经济上讲,PPP已经不是原来的定位,而变成了PPP发展的一种基本经济形态,所以如果就PPP来谈PPP,一定有缺点。

PPP今天面临着一个选择,要和我们传统的财政、平台公司、政府购买服务、专项金融债等等去比较。我认为PPP对得起这个时代,它做出了很大的贡献。

PPP表面上很热,实际上很冷,大家也说到了财政部的1.4万亿的项目,但是实际落地有多少,项目总的投出去的资金额大概1万亿,这包括了资本金,资本金大概是2000亿。央企是另外一种情况,现在只有2万亿相对专项金融债和政府购买服务,规模很明显是很小的,这2万亿一定是4年以内项目做得最好的2万亿的项目,无论是它的透明度、竞争性、契约等各方面,拿这个项目如果跟英国的PPP比,一定是不行的,但是跟我们自己任何一个项目比,都是很好的。政府为什么要治理PPP,为什么要做这个事,政府出台政策来规范PPP,我觉得大张旗鼓的规范,应该是要重新思考。

特别是几个政府部门同时出台政策,不同的出台政策,结果是什么?结果是整个市场的信心,大家都认为出问题。实际上这些政策基本都是相互交叉的,我们只能在这个过程里面找交集。当风险重新分配的时候,一定是重新谈判。

下一步PPP的发展会较艰难,规范其实是风险的重新分配。原来是地方政府承担风险,成本低,现在风险分担重新分配,风险变成地方政府、金融机构、社会资本共同分担,PPP的成本将会上升。社会资本方和金融机构考虑到风险较大,会比较谨慎,总体的规模和发展速度都会降下来。

■ 张    燎  济邦咨询董事长 

其实我们对于规范和发展PPP感受很直接,很强烈,因为规范和发展直接影响作为企业或者参与PPP项目前期工作的咨询企业。

第一,关于规范和发展的关系。总体来看,过去一段时间太过注重发展的速度,使PPP发展有一种一哄而上的热浪,有一哄而上就可能会因为强调规范而出现一哄而下。

第二,关于环保和PPP的关系,环保和PPP其实有内在的衔接,我们都强调PPP要轻建设重运营,要强调按效付费、运营期要长,要整合项目的筹建与运营一体化。环保就是按照这样的机制来的,从这点来看,环保和PPP模式具有内在的关系。

环保治理是环境污染的负效应,找不到对应的付费者、受益者,无法征收治理的费用,只能靠政府来做,但如果在规范PPP的阶段,强调慎用甚至有些地方提出不能再用政府付费的项目,不少项目难以维系。这个可能有点伤及无辜,我觉得还要区别对待。

从这个问题来看,规范和发展是我们在过去一段时间太过强调发展速度,出现一些重建设轻运营,可能会或者已经引起债务风险的伪PPP的时候,中央政府要纠偏,这可以理解。我想在纠偏的过程当中,能不能把环保作为PPP接下来深化改革,规范PPP发展的政策利用。从去年的强制在污水垃圾处理领域实行PPP到今年稍微软化,很多地方说现在财政部要强调规范PPP,要慎用PPP,要慢慢做,特别强调财政承受能力。这个是好的现象,包括我们强调农村基本公共服务,对农村污水、垃圾处理的推动,各地的项目从去年开始已经启动。

再一点,环保类PPP项目如果要走出“重建设轻运营”和基建企业主导的局面,要充分利用现在的政策规范。专业环保运营商在迎来更多发展机会的同时,还要充分发挥技术优势。

■李    炜  毕马威合伙人

我想表达的问题其实前面大部分嘉宾都提到了,大家都提到重建设轻运营的问题,很多地方政府过多把PPP看成是一种工具或者主要的融资方式。还有就是入库项目的数量比较多,落地比较少,央企尤其是建设企业在PPP里面占的比例相对来说不足,并不是央企有问题,央企主要是做建设,而不是对行业效率提升的问题,按照前面的预算10%算一算,经过3年,可能额度已经接近上限,这是大家公认的几个问题,我就这几个问题,聊聊我的想法。

第一,重建设和轻运营。最新的192号文出台,可能有一个很大的触动,因为明确规定了新项目入库必须捆绑30%的绩效,如果执行不到位,带来的后果没有体现财政部的效果,这个后果可以延伸出两三个到可以推动的请求,一是金融机构现在的水平和辨别风险的能力较低,融资要么发放,要么不发放它融资的条件很苛刻。二是关于政府付费的部门,很可能不会及时去付费,这对行业的游戏规则会有最大的作用,这是需要时间来消化。因为没有正式签约之前,政府对企业总归还不是足够的信任。

第二,目前的金融机构阻力小、风险业务小。现在资产逐步提高,金融机构对于上市的,对于股权投资、风险覆盖率或者风险投资,他们一般是入库或者政府付费,本来经营的东西是可以产生利益的,考虑行业的规律起到很大的推动作用,但是从它的角度觉得风险不可控,真正需求资金的那些人,它的资金投放反而是投入并不够。所有金融机构一定是向风险较低发展。

第三,关于PPP问题,大家更关注另外一个问题,财政最近明确了,规范操作的重要,如果不规范,今后还是会调整的风险,而且金融机构在这里的风险更大。

第四,对于建设类的央企在环保类里面,现在出台的政策对环境的是有规定的,运营的比重明显加强了。现在政策出台以后,可能对行业能够起到大集中的作用。

第五,对于预算的整个收集,下一步怎么办?从材料的角度,它在某些渠道上做过一些政策,比如说它有其它支出,还有一些专款专用的事项和政府最后能留存和使用的。但是一定要严格限制。

最后,单一某一方无论是政府方还是金融方,还是企业方,可能都不能完全改变这个行业,但是如果大家都往一个方向合力,环保领域生态圈的改善才能真正可期待的。 

■ 孙    洁  中国财政科学研究院研究员

我从个人的角度,PPP发展可能是未来的常态,像金融业从出生开始就是在创新和监管的当中,我想说一下未来的创新、监管不断强大起来,现在对10%的约束,明天一定会有风险的,希望大家能够重视。现在很多项目都是依靠政府项目。在这种情况下,对于政府的项目由于财政预算这方面,如果说我们集中就依靠政府,这是不行的,因为创新、市场风险,企业通过创新的方法才能产生回报,这才是未来发展的模式,所以企业还是要在各个方面进行创新,才能解决发展不足的问题。