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PPP新规或抬升环保“门槛”运营难点受关注

2017-12-16 16:14  中国经营报 作者:李艳洁
 
财政部和国资委先后印发了规范PPP项目的政策文件,对地方政府的PPP规模和PPP项目进行规范,尤其对央企进入PPP进行了限制。“有助于规范PPP,但是未来PPP项目一定会减量。”这是业内人士的一致看法。
据了解,目前已经入库的项目中,环保类的项目占比约为40% 。上述业内人士表示。
虽然对PPP的规范发展来说是利好,但是对现在投入很大程度依赖于PPP模式的公共环境治理项目,例如黑臭水体整治等,却带来了资金投入不足、难以进行施治的担忧。

10%额度或限制环保投入
财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称“92号文”)要求,尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的项目,不宜继续采用PPP模式实施。
财政部政府和社会资本合作中心最新数据显示,截至2017年9月末,全国政府和社会资本合作(PPP)入库项目合计14220个,累计投资额17.8万亿元。
金州环境集团董事长蒋超算了一笔账,全国各省2016年公共预算的10%是1.7万亿元,如果PPP项目按照6%的回报率计算,以30年计,财政承担的份额为1.62万亿元,如果按8%计算,20年期需承担的份额为2.14万亿元。
蒋超认为,在财政承受能力10%的限制下,如果已经入库的项目没有退出,PPP新项目就不能入库。
“在所有入库PPP项目中,环保类项目数量上占40%左右排在第一位,金额上约30%左右排在第二位。”12月9日,2月9日,北大环境学院E20联合研究院副院长薛涛在2017中国环保上市公司峰会上介绍。
E20环境平台估算,环保PPP潜在空间超过2万亿元,其中城市水环境治理占78%,市政污水处理9%,城市生活垃圾处理4%。
薛涛是发改委/财政部双库定向邀请专家,亚洲开发银行注册专家(市政环保PPP类),据他透露,虽然表面上已有约4万亿元规模的PPP项目落地,但实际上由于融资不到位,现在已经出现了很多项目违约退出的情况。
济帮咨询董事长张燎认为,环保治理是环境污染的负效应,找不到对应的付费者、受益者,无法征收治理的费用,只能靠政府来做,但如果在规范PPP的阶段,强调慎用甚至有些地方提出不能再用政府付费的项目,不少项目难以维系。
事实上,除了超出财政承受能力10%这一项,92号文同时提出清理其他不符合规定的已入库项目,包括未按规定开展物有所值评价报告、财政承受能力论证报告的项目;入库之日起一年内无任何实质性进展的项目;不符合规范运作要求的项目;构成违法违规举债担保的项目等等。
“原来入库后相当于财政部做了担保,但是现在入库的项目还可以被清理出去,所以金融机构‘吓死’了,我估计以后的融资会出问题。”薛涛表示。
更令市场担心的是几乎同时国资委出台的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(以下简称“192号文”)。文件要求各中央企业对PPP业务实行总量管控,从严设定PPP业务规模上限防止过度推高杠杆水平。
这涉及一个不容回避的现实,目前将近70%以上的PPP项目主要都是央企中标。“现在环保类PPP项目通常捆绑大量的市政道路、广场、湿地园林、绿化项目。”薛涛表示。
92号文提出,项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的不得入库。
“这对于央企施治的环保PPP项目,将是一场大考。”全国工商联环境商会会长、博天环境集团董事长赵笠钧强调,“央企的优势是工程建设,以运营河道治理项目为例,随着范围扩大,其他污染源和环境因素也会被涵盖进来,加大了运营难度。”
在他看来,两个文件有利于规范PPP行业,但尽管192号文对央企提出了限制,但由于这类项目建设运营期很长,一般建设施治期就需要3到5年,所以很多项目二三年前已经启动,未来可能“释放的空间有限”。

PPP应该重点关注难运营的环保项目
“环境保护具有公益性,在环保领域推进PPP模式,是目前解决环保领域投入不足、提高资金使用效率的一个重要举措,有利于提高环境公共产品和服务的供给质量,提升公共产品和服务供给效率。”环保部规划财务司巡视员兼副司长尤艳馨在11月的例行发布会上表示。
为了推进环境治理,环保部会同财政部等部门先后印发了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》,鼓励在这些领域推行PPP模式。
“越是经济发展水平相对低的地区,越要做PPP。”薛涛表示,“现在在财政两评程序对优先级没有统筹考虑,所以10%的珍贵空间用完了,真正需要做的项目反而没有钱做。”
黑臭水体整治监管平台显示,东北地区约有200个黑臭水体整治项目,西部地区约有300个,中部地区约800个,东部地区约900个,而财政部黑臭水体PPP入库项目数量则远远小于前者,东北地区没有,西部地区大约有150个,中部地区和东部地区都不到100个。
“如果2018年到2030年完成水市场治理的任务,预计需要32万亿元资金投入,每年平均投入2.5万亿元。”蒋超说。
在财政承受能力10%这个底线下,该先推进哪些PPP项目?薛涛认为应该遵循两个原则,一个是必要性原则,习近平总书记在十九大报告中指出,加快生态文明体制改革,建设美丽中国,因此应该优先推环保。第二是要先推地方政府做不好的项目。
薛涛认为,最应该采用PPP模式的是海绵城市、黑臭水体、管网、农村污水等难以维护的项目;而垃圾处置、污水厂、环卫、供水等领域的运营性强,可以采用使用者付费模式,不需要PPP模式也可以做的很好。
尤艳馨表示,雾霾,黑臭水体、饮用水水源地、农村环境治理都是环境保护现在的短板,下一步都要加大支持力度;京津冀、长三角、珠三角、长江经济带、南水北调沿线、国家的贫困地区、生态脆弱地区这些重点区域今后都要加大投入力度。