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企业政府咨询机构三方对话:PPP困惑与制度探讨

2018-12-04 10:26  环境商会
    12月1日,由全国工商联环境商会主办的“2018中国环境上市公司峰会”在广东肇庆举行。
 
   
    曾几何时,PPP项目成了环境产业的一个风口,各类企业竞相参与。但从去年以来,PPP赫然出现了转向,财政部对不规范项目清退出库,有些省份开始叫停PPP项目,许多环保PPP中标“大户”陷入财务困境,进行中的项目呈现出难以为继的态势。面对这些问题,环保领域的PPP究竟往何处去,如何回归环境服务的本质,成为业界需要深入探讨的焦点话题。针对“PPP困惑与制度探讨”这一话题,峰会邀请到:
 
2位民企代表:桑德集团董事长文一波、博天环境总裁吴坚;
 
2位国企代表:首创股份总经理杨斌、北控水务高级副总裁杨光;
 
2位外企代表:威立雅中国区副总裁/董事总经理黄晓军,苏伊士新创建执行副总裁孙明华;
 
1位咨询机构代表:大岳咨询董事长金永祥;
 
1位政府代表:财政部 PPP 中心项目官员张戈;
 
企业、政府、咨询机构三方展开深入的对话讨论。
 
桑德集团董事长 文一波
 
    文一波在发言中表示,2013年以来,在国家财政部和发改委两大部门的大力推动下,PPP模式如燎原之火迅速成为基建领域的主流,而这其中环境项目的占比是最大的。
 
    “桑德是最早参与PPP的国内环保企业之一,我们在1999年以BOT模式推行的‘中华碧水计划’就是PPP的一种。”文一波说,“在2005年以前,PPP项目市场规模不算大,但发展相对稳定。2013年以后,PPP市场开始暴露出问题。”一些地方出现泛化滥用PPP的现象。
 
    尽管如此,PPP在目前仍是大势所趋,在短期内经济形势不变的情况下,仍是比较好的模式和措施。文一波呼吁,应适当调整节奏,尽快出台与当前市场相匹配的政策及金融工具,正确对待PPP带来的机遇与挑战,真正激活环境市场力量。
 
首创股份总经理 杨斌
 
    杨斌指出,首创股份最早就参与到PPP项目中,也是中国水务行业市场化的参与者。在过去几年PPP的热潮中,首创股份始终秉持着稳健的投资和项目选择,过去两年,也保持了强劲的健康增长。面对PPP发展中的问题,也与行业有关部门进行积极地反馈沟通。
 
    首创股份的稳健发展得到了政府、资本市场的认可,杨斌表示,首创不仅在各业务领域获得了众多项目,还在近期成功完成再融资、发行绿色债,都得到资本市场高度的认同和追捧,已经超过数倍的认购、顺利发行。面对新的PPP时代,首创股份将秉承稳健发展、创新驱动和轻重并举的方针,坚持践行首创集团环保产业“生态+”战略,为建设与守护美丽中国贡献力量。
 
苏伊士新创建执行副总裁   孙明华
 
    孙明华表示,PPP最早是从英法等国开始推行的,所以苏伊士、威立雅等外企早期对中国PPP的推广做了不少贡献。苏伊士很早就在澳门以PPP的形式做了供水特许经营,威立雅也在成都做了中国的第一个城市供水PPP项目——成都自来水六厂项目,这些项目后来都成了住建部、发改委等组织学习、参观的典型。
 
    “2013年,当发改委、财政部两大部委力推PPP之时,老外非常兴奋,他们觉得这是自己的强项,因此都‘摩拳擦掌’地准备大干一场。”孙明华说,“不过,在参与了两个PPP项目的竞标之后,发现与他们所想象的PPP有很大不同。”
 
    之所以苏伊士这几年没有参与PPP项目,第一个原因就是投资回报,“目前PPP项目回报太低,我们接触的项目最高也就7%、6%、甚至更低,根本达不到投资要求。”第二风险太大,除了项目本身的风险、回报风险,还有地方的支付能力和信用。最近,苏伊士参与了武汉的一个PPP项目,实际只占投资的0.1%。
 
    孙明华提到,近期召开的PPP研讨会提出,2018年之前叫“旧PPP时代”,从2018年开始是“新PPP时代”。希望在新PPP时代,两大部委政策整改之后,有明确的政策和方向,也多给外资参与PPP的机会。
 
威立雅中国区副总裁/董事总经理 黄晓军
 
    黄晓军表示,“PPP中的三个‘P’,第一个‘P’是指政府,第二个‘P’强调的是专业性,第三个‘P’则是指合作伙伴,这就意味着大家要有同等的市场地位、同等的收益权和同等的风险责任。”黄晓军说,“假如离开了第二个专业性的‘P’和第三个合作伙伴关系的‘P’,这个PPP可能是我们比较难以理解的。”所以他们决定还是“以看为主”。
 
    黄晓军认为,一个PPP合同,有两点是至关重要的。一是明确的价格机制、回报机制,也就是“物有所值”;二是要有非常明晰的服务边界,以法律来保障。
 
    去年,威立雅负责的成都自来水六厂BOT项目合作期满,已正式移交给中方,这也是我国第一个城市供水BOT试点项目。业内对此做了不少的研究,也得到很多正面的评价。
 
博天环境集团总裁 吴坚
 
    吴坚表示,PPP作为一种商业模式本身是没有问题的,问题出在PPP中的Private被单纯地理解为“资本”的概念,而非“专业”的属性,因此许多PPP项目中没有充分发挥专业的力量来解决或提供更有效的公共产品和公共服务。
 
    今年5月,刘鹤副总理在全国政协专题协商会上,他讲过三句话:“做生意是要本钱”,“借钱是要还的”,“投资是要承担风险的”。吴坚认为,这三句话对以后做PPP项目都可以引以为鉴。
 
    第一,“做生意是要本钱”。做PPP项目时,先掂量一下有多少本钱做多大的项目,还要考虑资本金后面的融资没到位的话,怎么把项目去实施好。
 
    第二,“借钱要还的”。在PPP项目的选择上,企业要充分考虑项目后期的运营效果、可产生的社会价值,并依自身情况设立项目边界,做好风险控制。
 
    第三,“投资是要承担风险的”。PPP也是一种投资行为。建议企业既不要追求项目规模而盲目扩张,也不需要为短时间内存在的问题就避而远之,应以理性看待PPP作为商业模式的价值。
 
北控水务高级副总裁    杨光
 
    杨光从水环境综合治理项目专业运营角度出发,谈到北控水务通过大量的水环境治理项目,总结出一个基本的共识,就是“三分建、七分管”。
 
    首先从项目的全生命周期的实施时间来看,一般是2+13,也就是15年,可见建设的时间和运营的时间比起来要短的多。相比较三分建,其实更重要的是在于七分管。杨光说,“如果将现在的项目建设比作西医的手术,那么后期的运行就是中医的调养和护理,所以需要中西医结合来解决问题。”
 
    但是现实的情况由于各种各样的原因,事实上是对运行部分的重视是严重的不足。杨光建议,第一,在做方案可行性研究的时候,就要从全生命周期出发,对未来的运行成本进行充分的考虑并给予足够的预算。特别十几年的运行期,要定期的对整个效果进行评估,对新出现的问题做出诊断,也就是说中医要不断的开出新的药方来。第二,招投标的竞争要强调运营能力,以效果为导向,牵头来统筹前期的规划设计和中间的施工运营。
 
大岳咨询董事长 金永祥
 
    金永祥认为,中国式PPP最大的特点是规模大,如此大的体量使我们不能再从融资模式的视角来看PPP,而是要用经济政策的视角来看待。这与发达国家的情况完全不同。我们不要拿中国的PPP和国外的比,而是要拿PPP跟其他经济政策比,如平台融资、政府购买服务、专项债、土地财政等。这样一比,PPP还是中国当下最好的一种选择。
 
    过去5年,正是因为PPP的大力推广,才使得很多企业收获了大量新业务,实现了规模的增长,中国的污水处理行业和垃圾处理行业得到了高速发展,我国的环境也得到了整治。从这一点讲,每个人其实都是PPP的受益者。
 
    对于“中国式PPP模式发挥的重要作用是什么?“金永祥表示,第一、使地方政府的决策更加科学,减少了决策失误,使得完全为了GDP而上的项目大量减少。可以说PPP 是完善社会主义制度的重要补充。
 
    第二、充分竞争直接提高了效率,规模化和专业化提高了管理水平和研究水平,并进一步提高效率。比如说,以前每个市都有一个污水处理公司,管理水平和研究水平偏低。通过推动PPP,现在仅北控一家的处理能力就超过了3000万t/天,相当于300—500个原来的水务公司,即使其管理和研发还不能与威利雅和苏伊士比,但与传统体制相比效率高出10倍是不夸张的。
 
    第三、增加了公开性和透明度,为政府监管提供了重要抓手,推进了国家治理现代化的落地。我国地方政府有多少债务,谁也说不清,有多少PPP项目却一清二楚,只要打开财政部PPP项目库就可以查阅。PPP不仅数量清楚,而且都有清晰的流程和明确的协议约定,这也是与传统经济政策的明显差别。
 
财政部PPP中心项目官员 张戈
 
    张戈在发言中首先解释了财政部力推PPP的初衷。过去5年,财政部牵头来做PPP改革,是把它上升到了“国家治理体系现代化建设”的高度。宏观层面,PPP是国家治理体系的现代化;中观层面,PPP推动了行政体系改革、财税体制改革和投融资体制改革;微观层面,PPP则要把握项目的物有所值、全生命周期管理、按计价付费、信息公开、专业的人做专业的事等。
 
    从政府方的角度,更提倡的是“放管服”这个改革红利,打破公共服务垄断,吸引社会资本参与。无论是国企还是民企,在PPP上都是开放的,甚至对外资也没有任何限制性条件。
 
    张戈说,“从企业角度,我们鼓励它们充分竞争,让专业的人做专业的事;从政府和市场合作的角度,财政部建立了全国PPP综合信息平台,把所有公共服务领域的PPP项目全部收录其中,并进行定时、定期的公开,接受公众监督。”
 
    随后,她又解释了过去一年发生变化的原因。
 
    “过去一年,可能是PPP太好用了,所以存在着一些泛化和异化的问题。因此,去年全国金融工作会议以来,财政部开始主动地规范整顿,防范化解风险。对中央、省、市、县四级的风险和项目管理都进行了升级,严格了财政承受能力10%的限制。截至今年10月,总共清理了2428个项目,2.9万亿元的投资额。”张戈说,“清理整顿后,PPP将真正迎来新时代、好时代、大时代的发展。”
 
    针对有企业提出的“PPP制度创新”的问题,张戈回应称,5年来,财政部进行了“五位一体”的制度体系建设,即法律、政策、合同、指南、标准的制度体系。接下来还将配合司法部出台PPP条例,预计今年年底可能就会发布。
 
    而针对“加大民营资本参与度”的问题,张戈表示,根据全国PPP中心平台的数据,目前参与PPP项目的7029家企业中,民营资本和外资总共占比达到了48%。尤其是在市场开发较早、现金流回报比较稳定的垃圾处理和污水处理领域,民营资本的参与率更是高达82%。
 
    “所以,民营资本对于整个生态环保领域的PPP是有引领和带动作用的,他们的技术让政府方学到了很多风险分担、科学决策的知识,同时也让公共服务更加专业、更加多样了,效率和质量都得到了提升。”张戈说。
 
    最后,张戈表示,PPP在公众服务领域和生态环保领域还是大有所为的,希望各方继续保持对PPP的信心,一起把公共服务做好,为污染防治攻坚战贡献更多力量。