贾康：PPP的正面效应及其所关联的混合所有制等机制创新

    主持人（环境商会秘书长骆建华）：下面我们请环境商会的老朋友，财政部财科所所长贾康，现在他到了一个新的单位，担任华夏新供给经济学研究院院长，请他来给大家讲一讲PPP，大家欢迎。
    贾康：谢谢秘书长，在座的各位大家好！我就讲讲PPP这方面的基本情况和一些研究者的看法。刚才骆秘书长提到了我最近的变化，今年60岁了，按照要求退出了行政岗，但实际上我不是脱开财科所，关系还在财科所，不担任行政职务，但是自由度明显加大了，根据自己的学术兴趣，更多的做一些选择性的工作。刚才秘书长提到的新供给经济学研究院是一个政产学研互动平台，很多参与者都很有积极性。另外还有一个平台，PPP研究院，和今天这个题目有关，我们正在开展相关工作，非常愿意在这个领域里面和各位加强沟通和合作。我把PPP大的背景先说一下。
    研究者自己的学术角度，早就注意到这个事情了，至少十几年前我就非常看重这个概念下它带出的创新空间，在具体中国的宏观管理部门，去年年底今年年初有非常强烈的信号，李克强总理要求有关部门把PPP机制创新作为重点，要不遗余力的推行。它的缘起应该是去年接近年尾的时候，克强总理和一些部长们访问欧洲，接触到欧洲最高层面的一些领导人物，无一不强烈的向李总理推这个概念和创新。接着李总理跟其他部门的领导有一些讨论交流，形成的看法就是这确实是一个非常重要的创新方向。今年年初在财政工作会议上，现在都讲究开短会，按照惯例是三个半天。第一个半天是娄继伟部长做财政大报告，这是必须要做的。第二个半天仍然是大会报告，他主持做全国系统PPP机制创新的动员培训，把有关部门结合着北京的鸟巢、地铁4号线和外面几个重要的PPP案例做相关的情况和里面政策要领的介绍讲解，这就开始了一轮在工作系统作为最高层面的带有战略性部署的工作推动。
    前不久我注意到财政部之外其他部门在这方面也表现出极高的重视程度，比如发改委调动很多力量推出相关文件。现在称为PPP指南示范项目，具体政策要领的文件还在陆续推出，另外各地培训和示范项目启动也开始了。在这方面有一个空间上的基本判断，伴随着的事件是今年预算法修订一波三折，推了很多年，修成正果，有了一个人大正式审议通过的文本，明年1月1号开始施行，预算法里包括地方债如何阳光化的发行，给出了一系列的法律规定。跟着就有相关的工作部署，关于地方债这方面最明确的带有工作实施规则性质的文件是国务院发出43号文，把这些放在一起，我感觉是一个两头卡死的框架。一个是地方债在前面若干年的试验之后，这次名正言顺的成为预算法给出的地方政府自发自用自还的一个有偿筹资的规范形式。那么地方政府下一年度能发多少，现在不知道，但是安排是很清楚的。地方政府层面只有省级政府可以发这个债，中国所有省级行政区发多少不是由地方政府定的，是由上面国务院层面通过财政部等等部门合在一起，大家形成一个合力以后切块，这个切块过程的搏弈是内部的，我们可能不太知道细节。各个省级行政区的诉求和到中央层面最后再确定的年度总的地方债，大环境切块到各个省，各个省下面有市和县，可以由省级代发，就像试点的时候中央代地方发行。总量确定以后分配多少就是多少。所以引入了地方政府信用评级，但并不是说评级好发债能力就好，一旦确定下来就固定了。另外，我们可以先推测一下，原来预算法没有做明确规定，在先行先试过程中形成的地方债是四千亿，明年能够增加到多少？我认为应该大幅度抬升，最乐观也就一万亿出头了，现在人大等等方面还是持谨慎态度情况下，也不一定能增加到一万亿，即使明年有一万亿，年度一万亿的地方债要在今年一万三千五百亿赤字水平里再抬一抬，再增加几个赤字差不多了。因为还有余量是国债，共同形成的增量和债务存量对比，就感觉到份量是不够的。
    大家知道，审计署做了全面审计之后形成一个概念，地方债形成的存量是12万亿左右，这还是把负债里可能排除的都排除掉了。一般债务周期举债时限假定为3-5年，实际上到不了5年，按5年估算，一年也已经有两万多亿的债务要起货，现在顶多再翻一番，对于原来已经形成的存量只可能往上扩张，不可能再往回收缩，因为整个GDP还要往回走，地方融资工具还要充分利用，显然就跟不上了。理论讲，这边阳光融资，另外一边，全国将近一万亿的地方融资平台，要让它发挥作用。这些态度过去有过的，但是现在43号文和以后的文件里把地方融资平台卡住了，不许新增任何地方政府债务。地方融资平台可以存续的情况下怎样发挥作用，走商业化轨道，走商业定位的真正企业，不能在地方政府的操控下为地方政府引进债务，这头也卡住了。这样，打开的空间正是这一年以来有关部门高度重视不遗余力推行的PPP机制，政府和社会资本合作机制的作用尽可能发挥起来，形成融资来支持各个地方政府贯彻自己发展战略的支持力量。
    这个资金的投融资逻辑上讲，我认为是两头卡住以后要放开PPP。在这种背景下我们需要考虑政策下已经清楚的要点，一些细节大家还在琢磨，但是一些要点已经清楚了。比如说有关部门强调PPP项目遴选过滤示范等等过程中，首先要从相对容易做的这些项目入手，先观察，常规项目方面我们具有一定经验，比如环保行业过去有经验的BOT，希望未来有能够预期的现金流，从这样的项目开始做。有一些事情在中国不能简单照搬过去，比如英文里PPP是公私，实际上后面有一个模糊概念，这个社会资本未必就是非公资本，在中国国有的企业，公有资本只要不是有隶属关系的，地方政府辖区之内，有股东资本纽带的，都可以作为社会资本。这种国有控股企业，可以异地作为社会资本，没有形成隶属关系的政府合作。从现在的文件里我们可以看清PPP的要领。换句话说，地方政府辖区之内，由政府自己操控的融资平台转为商业性定位，不再为本地地方政府承担筹资功能，到异地去是有一片开阔天地的。现在中央级的一些国有企业，比如说中信，现在正在准备大干一场。前不久我参加了中信地产和汕头市政府在汕头举办的论坛，就是为大项目大规划大资金大手笔做热身，168平方公里连片开发，马上就要启动。这是一个在中国发展过程中很值得我们观察的一种有弹性空间的概念。
    在这个背景下，我想PPP这个基本概念在中国虽然定义上现在有不同的看法，但是具体的内容我们可以领会到，它是政府和非政府的主体，更准确的说，在中国是和自己没有隶属关系的非政府法人主体，合作共赢。具体形式，除了我们以往知道的，可以在英文里形成十几个过去知道的概念之外，我认为是敞口了，现在最吸引人的，引起地方政府合作的点往往是超常规的，比如城市某个核心项目和周边形成综合体，城市运营式开发这种项目，或者是整个连片开发，一个地方政府辖区整个是PPP覆盖范围。这些政策上的细节虽然现在还有待进一步的清晰化起来，我估计后面还会有一系列文件和探索等等，我想借这个机会介绍一些探讨性意见，供大家参考，以观察和推动政策优化。
    PPP的基本概念虽然没有严谨的定义，但是可以领会的是，一些过去好像只有政府能做的，实践发展中它的开端应该是在发达经济体，上个世纪形成福利国家概念之后，缓和了社会矛盾，摆脱危机频繁干扰之后，又出现新的矛盾。福利国家实行了一段时间之后，发现由政府提供这些公共福利有点力不从心了。以后的演变是美国出现了滞胀。英国非常积极的由撒切尔推动了一场新公共管理，撒切尔创造了二战之后英国首相在任最长时间记录，他把原来只有政府能做的事情变成要通过政府购买服务外包，引入市场测试，引入非政府主体，政府签协议等等形式。新兴经济体国家也有实行，如土耳其，有一种观点认为土耳其是最先清晰界定了BOT的概念，运用到工程项目中。发达经济体，新兴经济体，在这方面有越来越高度关注的发展趋势。到上个世纪末，澳大利亚、新西兰就已经把PPP作为主打功能，那个时候我去考察澳大利亚印象非常深刻。现实中，首先是外资投入水厂、电厂、能源环境领域等等，比如现在有人说比较早的外资进入BOT项目是广西来宾电厂，再往后看到九十年代中国出现了本土民间资本和政府合作的BOT等等案例。如果现在把理论上的考察和实践上的探索归结起来做简要的概括，我认为主要强调的是3P概念之下它的特点是准公共产品，建设事项方面，由政府和非政府的企业、其他的专业机构，形成风险共担、利益共享，这样清晰的合作制度机制，而带来的是绩效提升。我们把正反面效应分析以后形成一个基本概念，PPP应该认为是制度供给的伟大创新，研究所也写了专门的论文，认为是制度供给的伟大创新，特别强调不简单的是融资方面，从融资角度切入以后，由融资模式必然提升到管理模式。而在中国现在的经济社会中，治理层面应该上升到十八届三中全会表述的习李时代治国理政的新理念。
    核心的现代国家治理的概念是现代化，中国自1840年鸦片战争帷幕拉开以后，前面鸦片战争带来巨大的冲击，最初的几十年惨淡经营，洋务运动仍然不能避免甲午惨败，戊戌变法推出后约100天左右失败了。直至49年建国，改革开放三件大事，最近几十年我们才看到在邓小平“三步走”战略下，真正走向共和全方位的改革是非常坚决的，三中全会到四中全会是全面法治化，经济、社会、政治、行政、司法打通，现代化取向，这种追求要落到最基本的制度安排上，现在表述为治理，治理体系和治理能力的现代化。治理二字是明显不同于过去我们强调很多年的管理调控，管理强调的是政府主体自上而下，居高临下的架构，治理更强调的是政府和其他多元主体充分互动，更多平面展开，形成最大包容性增长的一套机制连接。这里要把管理和自管理，调控和自调控，融合在一起以后就形成邓小平考虑问题的原点，解放生产力，扭住发展这个硬道理一百年不动摇。这就是新常态追求的东西，把这些放在治理模式上来考虑，我们基本观察有五个方面，都可以纳入从宏观现代国家这里这种新的核心理念，一直落到市场主体，落到市场改革方面，产权机制层面，主打混合所有制方面。
    一是强调现在高度重视的PPP，政府要更好的履行职责，虽然有了前面30多年的发展，但是矛盾在突显，伴随着矛盾凸显，我们未来几十年要经历城镇化过程，需求有几十万亿元以上，仅仅是静态算账的投入，光靠政府投入显然是不能胜任的，这是持续要做的一个重大挑战。伴随着中国的城镇化，还有迅速进入老龄化社会，以后整个社会的压力。首先政府的感受是，年度支出压力会明显上升。现在测算是2020年到2030年，达到年度给付的峰值，以后是拐弯在下降，早在朱镕基时代就提出必须把理事会基金作为中国的战略储备。现在各个方面已经意识到养老产业和养老产业相关的医疗服务业，需要很多硬件，需要很多投入，合在一起必然要考虑PPP作为今后整个联通中国伟大民族复兴的重要事情来做。第二个角度，政府应该为公众服务，公众会受益。公众受益不是简单的政府找到新的资金来源，是政府找到新的资金来源和企业合作，和专业机构合作，包括和工程有关的律师事务所，财务会计管理事务所，税收筹划事务所等等，合在一起以后这些主体是各自拿自己的相对优势去对付这个项目里面最容易掌控和消化掉的风险，可以把原来打包形成的风险分化，各个击破，这是一个很好的机制，所以叫1+1+1大于3。以人为本就是让老百姓得实惠，应该追求它的性价比。但是过去政府做这件事情，超概算，算好的这笔钱不够用只好追加，追加不够只好拖。再是质量差，等到竣工投入使用以后服务跟不上，老百姓有怨言，这是过去的情况。
    现在来看这种情况能够得到很好的改变。那个时候没有多少经验，但是暗合的内在逻辑，狭义的SQV，它是很清晰的在法律框架之下股份制的开发投资。例如名流实业公司组建以后，跟政府双方谈的是非常严格的，三年必须建成，最主要股本是民企出的，政府是通过公司入股，主要决策和运作都在民间资本持有者手里。当时要求三年必须建成，如果三年不竣工，那么后面所有经济责任都由民企承担，等于是立了一个军令状。另外，质量要求非常严格，不能出纰漏，公司陈总前几年到香港考察，无意中知道了香港有架桥修路，马上想到采用最标准的社会招投标，找到最好的公司做建设方。除建设方外还应该有监理方，三峡就是这样，国际监理公司。陈总说，确定中标排到第一建设方以后，让落败的第二方来做监理方，这样来处理建设时间严格限制和建设标准严格要求的矛盾。这个机制相当好，双方都受益，建设方拿到了项目，监理方以有限的力量也拿到生意，监理方非常尽心尽责的落实责任，提前时间交工有额外报酬。实际结果是两年半多一点这个桥就建成了。竣工投入以后使用受益的是老百姓，马上生活环境就不一样了，最根本的是老百姓得实惠，体现了绩效管理，而且运行多年工程无懈可击。
    第三个正面效应，一大批企业偏好与政府合作，对于市场经济建设来说是非常重要的，以后市场经济更多靠企业发挥作用。
    第四个正面效应，直接关系到改革的战略性突破。表述为公有制的主要形式，仍然不能够解决国有资本一股独大的问题，关于国退民进争议了若干年。主打改革，我认为就是要淡化贴标签的这种思维，依靠企业内部法治的影响，企业股权是非常清晰的，所有的股权纠纷都可以通过法治来解决，把这些股充分混合起来，打开了空间，使单个市场主体包容性最大化，直接对应宏观层面现代国家治理的包容性发展，它的空间正好跟PPP天然的联系在一起。比如大桥的例子，是天然的混合所有制，政府动机是少投入，民营资本有部分投资，以后PPP风生水起的发展一定助推中国混合所有制的改革，一定使政府方面自然不再一股独大考虑问题，这是非常有意义的正面效应。
    最后一个正面效应，PPP这个机制创新是和四中全会全面依法治国直接对应的，要发展PPP一定要讲法治，所以中国一定会形成新一轮加快立法高潮。加快立法，加快法治建设，打造高标准，同时必然发展出政府更好尽责，把自己辖区内的规划优化，形成的协议要按契约精神遵守，政府不是管控，而是跟企业讲诚信。一旦特许权框架确认以后，政府是跟企业合作的一方，这也是很好的催化剂。秦始皇时就有法，法律一定要动态优化，形成体系，是很好的法律。另外讲民主，一定要发展民主，但也不是简单的少数服从多数，非常容易在民治浪潮上来以后形成多处暴政，另外现代制度建设上很多是无能为力的。比如现代税制，如果按照现在少数服从多数太简单了，咱们来个全民公决投票，马上出结果，任何经济体走向现代国家都不可能采取这个机制。必须是走向共和的机制，讲法，讲契约，讲各种诉求理性表达，寻求最大的公约数，PPP就是这样的机制。比如中信和汕头双方形成的契约磨合了三年，谈判过程中双方都不遗余力，不惜投入请到最高水平的法律团队来预估所有的可能性，现在形成的11大项厚厚的一摞契约文件，在争议过程中没有破裂是什么道理呢？双方认为有可能形成根本意义上的合作，要适当妥协，结果是求同存异，越来越有共通点。
    现在天时地利人和等等要素之下，在政策方面大家应该一起推动细化优化，把这些想干事会干事，干成事不出事的社会成员合在一起，能够做出中国全面改革时期有助于对接中国梦有声有色的合作业绩来。这些看法请各位批评指正，谢谢大家。
    主持人（环境商会秘书长骆建华）：谢谢贾所长。最近PPP大热，各种各样的文件狂轰滥炸，还有各种各样的文章也是狂轰滥炸，过去我觉得对PPP有一些了解，现在越看越不了解，不知道什么是PPP了。这行已经谈论十多年了，所以一开始我期望也没有太高。这次贾所长讲的既学术，同时也有一些案例，刚才的案例启发很重要，非常感谢。
     注：根据现场速记整理，未经发言人审阅

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