宋永会：中国水环境治理战略思考

    主持人骆建华（全国工商联环境商会秘书长）：今天请参与水十条的专家，环科院的宋永会副院长给我们讲讲水环境治理战略，大家欢迎。
    宋永会（中国环境科学研究院副院长）：尊敬的各位工商界领袖，各位环保同仁，女士们、先生们，非常高兴今天有机会在这儿和大家一起聊一聊关于水污染治理和水环境保护战略方面的事情。会议给我的题目很大，战略这个东西太大，我也只能是浅谈。 中国的发展引来了全世界的关注，美国有一个投资大师叫罗杰斯，他说：“我不关心中国是否出现瘟疫骚乱萧条或其他类似问题，因为即使出现这些问题，经济都可以复原，唯一无法复原的是水，这是中国首要的问题，而不是通胀或房地产等。”刚才柴院长讲了大气，同样，我们每天都要喝水，所以水非常重要。下面分几个部分给大家汇报一下。
    跟刚才几位演讲相比，今天的峰会是讲产业，讲市场，讲金融，讲资本，我的汇报更加偏向环保专业问题，仅供大家参考。 一、我们国家水资源不足，时空分布不均。我们小的时候都被教育说伟大的祖国地大物博，但是后面还有一句，人口众多。即使地大物博，但是如果画一条线，从东北到西南画一条线，只有东部是可以居住利用，自然条件比较好的。总体而言，我国的水资源紧缺，人均水资源只有世界平均水平四分之一左右，而且时空不均，夏季多冬季少，南方多北方少，这个大家都清楚。再看看水环境，我国大江大河污染情况，这个数据不是特别新，但也比较新。2012年我国七大河流570多个地表水的模控断面监控结果，同样是60多个国控重点湖泊，湖库水质更惨。
    我国水污染呈现出流域性特点。改革开放以后，国家先后实施了东部腾飞，振兴东北，中部崛起，西部开发，经济发展是从东往西逐步推进的。而我国的七大河流，无论是长江黄河还是其他的五条河流，都是流向太平洋，从西往东。那么我们的经济发展是从下游到上游，现在西部污染也比较重，所以呈现出流域污染的特点，水体污染同时还具有复合型。我们经常自豪的说，用30几年的时间完成了西方发达国家上百年的现代化进程。同样，水污染也呈现出压缩型，在短短的大约30到40年时间，经历了各种各样水的污染问题，所以在环境水体当中就有各种各样的污染物。还有一个非常明显的特征，我国的水体污染具有结构性特征，因为我国还处在工业化的中后期，所以重污染的行业特别多。环科院做过一个数据统计，这是中国环境统计年报公布的，这是在重点流域，像造纸、农副产品加工、化学原料及制品业、纺织业等，这些重要的行业所排放的COD占整个工业污染排放的80%。我们看到，随着产业的调整，这一占比在降低，但是仍然很多，到2010年的时候还占约60%，这是氨氮占比的情况，和COD的情况大致是一样的。从环境容量来看，说的非常通俗一些，环境容量就是环境可以消纳容纳的污染物量，而不至于使环境非常恶化的一种状态。就像一个人喝酒，只能喝一两，你让他喝一斤，就要死掉了。我们的排污负荷远远大于环境容量。
    2005年统计结果，我们计算COD环境容量全国地表水是740.9万吨，全国排放量是1414.2万吨，超标将近一倍。氨氮的容量是29.8万吨，而排放量将近150万吨，远远超标。污水排放量在逐年增加，2012年是685亿吨，右面这张表格给出了COD变化量，05年是1414.2万吨，到2012年总量减排取得了成效，是1251.2万吨，仍然超过740.9万吨的环境容量。同时，我们还应该注意到，像氨氮不降反增，现在的排放量是171.1万吨。我国还有一个问题，突发性事件造成非常规的污染，大家经常从媒体上看到工业生产性的污染事件造成的水污染。以2005年松花江事件最为典型，这可以说是环保史上非常大的事件，2013年山西长治的事件，一旦发生这样的事件就会造成停水，带来比较大的社会震动。因此，可以得到这样的结论，我国水资源水环境双重压力，水资源先天不足，造成水量性缺水，水污染造成水质性缺水，造成水资源短缺。
    我们再看一下水环境治理的国家需求。2012年11月中共十八大提出全面建成小康社会，提出了中国梦，建设生态文明，美丽中国，这成为我们国家的战略。2013年“两会”期间发生了大规模的雾霾，治理空气和水污染成为关系民生的热点问题，新一届政府也责无旁贷，尤其是2013年11月十八届三中全会提出要深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制这样一些目标。同时，民众对环保，对享受良好的环境质量这样的意愿也非常非常强烈。2013年、2014年都有大的雾霾，有一个年轻的歌手唱了一首《卷珠帘》，网上高手把它弄成了雾霾版，网上狂点赞。2013年许多地方民众邀请环保局长下河游泳，民众对政府不作为进行热讽。张高丽副总理到环保部调研指出三项工作，以防治PM2.5为核心，治理大气污染，以保障饮用水安全为中心，治理水污染，以保障食品安全和人体健康为目标，治理土壤污染。我们前些年往往报出某个地方儿童血铅超标，都说不知道怎么回事，其实跟固废污染土壤污染有密切关系。张高丽副总理还亲自撰文提出了优化国土空间开发，调整优化产业结构，加强资源节约为突破口，加强污染治理为着力点等一系列任务。
    有四个方面，包括很抓节能减排，水资源节约利用，大力治理水污染，建设海洋强国。这里涉及到水环境的实际上有三方面任务，习总书记对水的问题也做过专门的指示，针对解决我国水的问题提出了16个字，就是：节约优先，空间均衡，系统治理，两手发力。其中两手发力和今天会议主题是有关系的，既要靠政府又要靠市场。可见我国领导人对水的问题都特别关注，刚才柴院长讲了大气。土壤污染现在也在制定十条，这可能是第三个出台的十条，2014年3月份环保部的常务会议已经审议并原则通过了土壤十条。为什么不一下子把三个“十条”放出来？可能还是关系到经济发展的问题，后面我还要简单提一下。
    简单回顾一下我国水的治理和管理的历程，实际上我国环境保护起步于1973年，提出了环境影响评价、排污收费、三同时制度，后来进一步增加了限时治理制度，环境管理八条。1996年制定了三河三湖重点治理战略，提出污染物总量控制制度，排污许可证制度，清洁生产审查制度等等。“十一五”期间将污染物的总量控制以及大气污染物总量控制作为区域限批的条件，回顾历史我们可以看到，我国的环境治理和管理是从初级到高级逐渐完善的一个发展历程。对水而言，我们经过了初期浓度控制阶段，后来提出了重点污染物总量控制，我们将来要走向哪里？老百姓说达标了我怎么看着还差呢，同样，现在我们说总量控制取得了阶段性成果，COD从1414万吨降低到1251万吨，但是为什么水的质量还不是那么好，不那么令人满意呢，我们将来要走向水质目标管理。
    我国从治理水平来讲还比较低，下面也有外国企业的老总，应该很理解这一点。另外我国设备技术含量比较低，无论是早期还是现在的污水处理厂，大概引进技术或设备的企业是占主导的。我国污水处理企业总体规模比较小，法、德、英等国家进入到国内市场的风险是比较高的。我国幅员辽阔，目前缺乏基于水生态功能分区的管理体系，而且我们缺乏水环境基准，什么是基准？某种污染物是否对环境质量造成影响的阈值，这个值是用来制定环境标准的依据。我国现在的标准基本上是照搬国外的标准，国外的环境背景情况、地理情况、水文水资源情况跟国内有很大差别，照搬国外标准是有很大问题的。而且从总量控制来说，我刚才已经提到了，总量控制，因为看不到直接的关系，全国一条线，分配到省，分配到地级市，分配到各个县。因此，水污染控制的国家需求，要让江河湖泊休养生息，现在制定水十条，名字正式定为水污染防治行动计划，对水污染控制提出了更高的要求。
    从1996年划定三河三湖六个重点流域开始，每五年要制定重点流域水污染防治规划，“十二五”COD削减8%，尤其是“十一五”期间实施了16个国家科技重大专项当中的一个，就是水体污染控制与治理的重大专项，后面我会讲。
    简要看一下水体污染控制与治理科技重大水专项进展，通过这个专项，大家可以了解我国在水环境治理方面需要做哪些事情，还有它的思路目标。水专项是按照国家中长期科技发展规划来制定的一个重大专项，16个专项里边有10个是民口专项，水是其中之一，构建我们国家流域水污染治理技术体系和流域水环境管理技术体系，围绕四类水体，分三个阶段，对应“十一五”、“十二五”、“十三五”，每个阶段关注的技术点不一样，“十一五”着重研发减排技术，“十二五”减负修复技术集成，“十三五”走向流域综合调控。我们的湖泊主要是富营养化的问题，对于河流要开展综合整治，着重围绕工业点源和农业面源进行污染控制，最终目标建设河流生态完整性。城市水污染控制和水环境综合整治，水的循环可以分为自然循环和社会循环，城市是水的社会循环核心单元，我们从自然界取了水，要保证良好的环境质量就要使水得到净化再回到环境中去，完成清洁的社会循环。饮用水安全保障是进行水环境保护的核心目标之一，主要解决两方面问题：一个方面是饮用水质的监控，从国家到地方，另一个是要构建从水源地到水龙头的一套完整的水质保障的技术体系，另外我们还要构建监控预警和流域综合管理体系。
    还有非常重要的方面，水体污染治理战略和政策。价格是非常重要的管理工具，水专项围绕全国十大流域，包括三河三湖和三峡库区，东江、洱海，十大流域开展工作，取得了一系列进展，今天我简单给大家看一下。首先是行业污染方面，行业和城市水污染控制技术，围绕像石化、冶金、制药，制药废水的毒害是非常大的。城市污水处理厂改造，饮用水源方面，我们通过研发初步构建了从源头到龙头的饮用水安全保障技术体系，在太湖，太湖是我们最重要的示范流域而通过节能减排和技术研发，进行水质改善。我们之所以选择云南的洱海是因为它是富营养化初期湖泊，看看如何保护湖泊，不仅仅是治理。对于湖泊来说，阻控污水处理厂的污染，对受污染的湖泊进行疏浚，修复湖泊水环境非常重要。另外，刚才提到了监控预警，我也提到了水生态功能分区，对于一个流域来说，从上游到下游，它的跨度往往很大的，因此它是在不同的水生态功能区，要进行差别化的管理。水专项完成了全国十大流域的水生态功能分区，分区大家都比较熟悉，有主体功能区划，有水环境区划，水功能区划，但是对于水环境功能区划在全国是第一次。
    在水专项取得一系列技术成果的基础上，我们也在探讨如何进行水生态功能区的管理。前不久召开了的一次专门研讨会上，在基准制定方面，现在世界上做的比较好的是美国和欧洲，尤其美国的环保局，EPA有一套比较完整的基准制定技术和方法，尤其在制定基准过程当中要选择有代表性的受试生物，在我国要根据国内的特点来选择受试生物，提出我国的水环境基准。而且通过水专项的推动和支撑，在环保部建立了第一个国家重点实验室，就是环境基准与风险评估的重点实验室。同时水环境基准也被写入了环境保护法修正案，被采用。总结一下水专项， “十一五”已经进行了验收，总结水专项它是问题导向、目标导向，是一项科技工程民生工程，做研究同时支撑国家的水环境治理和管理。水专项也为水十条的制定提供了坚实的科技支撑。我们通过水专项得到这样一些科学认知，我国水体污染特点现在有这样一些问题和特征，河流干流和重点湖泊水环境明显改善，但支流污染严重。城市水污染治理水平显著提升，但仍需进一步加强。城市供水能力全面提升，但水质问题仍然十分突出。农村供水能力不足，水质水量保障率低。流域COD排放得到有效控制，但是氮污染物排放上升，为河湖水质改善的首要问题。常规污染物控制成效明显，但有毒有害物质环境风险居高不下。河湖生态健康的画，服务功能与生态产品供给能力严重下降，成为流域生态文明建设的主要瓶颈因素。目标总量控制对污染负荷减排效果显著，但与水环境容量脱节。常规监测监管能力大幅提升，预警能力严重不足。当前法规与标准体系对水管理成效明显。水专项研究也对水十条提出了对策建议。此外，河流干流全面达标与支流综合整治。城市水环境改善与功能达标，城乡供水安全保障能力提升，重点行业水污染全过程控制。清洁小流域与农村环境治理。体制机制制度建设与流域监管等，这十个方面的建议都已经被纳入了水十条。下面简单介绍一下水十条，现在命名叫水污染防治行动计划。
    对这个行动计划虽然接近两年时间，但是万变不离其宗，我做了两方面的事情。一个是工业污染防治，怎么防治，综合产业结构，产业技术水平，产品全生命周期的工业污染防治，对清洁生产、过程减排都提出了明确的要求。二是城市水污染治理，基于城市流域一体化的物质流管理的生活污染防治，这里要特别提的一点是，对于黑臭水体的治理。现在城市楼都盖的很漂亮，路都建的很平坦，但是城市河湖很多地方可以说是惨不忍睹，为什么温州的老板邀请当地环保局长下河游泳，就是因为河流黑臭。所以对黑臭水体处理提出了明确的要求，我们院也在支持环保部做相应的技术方法，技术规范。什么是黑臭水体，提的一个目标好像是2020年城市水体黑臭类的要控制在10%以下。因此定什么样的标准才能满足老百姓的期望非常关键，现在没标准。还有一个重要方面，农业和农村污染，大家都很清楚，面源污染，在这方面也要进行基于清洁生产、循环经济的农业和农村污染防治。四是基于从源头到龙头的饮用水安全保障系统构建和运行维护。五是流域管理，基于水质水量水生态三位一体的水资源和水环境管理，习总书记提的山水林田湖，生命共同体。流域综合管理，很多人都知道，要考虑上下游左右岸，流域它是一个汇水的区域，从山顶一直到海洋，要进行综合管理。除了空间上的综合，还有部门综合，我国实施九龙治水，环保部管环境质量，住建部管基础设施等等，每一条龙都有明确职责，这些龙应该一起工作，我们也是反复征求各个部门的意见。
    山水林田湖综合管理，前不久我听德国人做一个报告，他们是典型的一龙治水，在一个流域，首先要把利益相关者叫到一起找共同点，大家的共同点是什么，从这一点开始谈合作，而我国九龙治水，协调性差，最后解决不了问题。德国人讲的给我很大启发，其实就是求同存异。如何求同存异？前不久，我们研讨水生态功能分区和管理，有人提了一个观点，要通过市场化，通过环保服务的专业化，来打破部门的边界，实现流域的综合管理，实现流域的目标，给我很大启发。六是严格的法律和制度保障以及市场化的机制和科技支撑。水十条就像明年即将实施的环保法一样，非常严，提出了很多严厉的措施，包括对企业提出的要求。
    另外，总书记说两手发力，水十条特别注重市场化机制的运用，包括刚才贾先生所提到的PPP。这里面有几个技术问题简单提一下，我们面临的挑战。在实施水十条过程当中，在座有很多企业，现在一提到水污染治理就说有很多技术，虽然跟国外有差距，我觉得不是差在具体的技术本身，当然有差距，但不是本身，现在我们在配合科技部做“十三五”规划的技术预测，像工业污染治理技术，有很多工业是我国独有的，重污染的，西方国家已经没有的，我们在这些工业方面是领先的，可能仅次于美国，比其他国家先进。但是我们缺少水污染控制管理体系，很多企业投标，提出的技术方案五花八门，所以急需构建我国水污染治理的管理体系。在这方面水专项也做了研究。我们提出我国的环境技术管理的顶层设计方案，包括技术指导体系、评估体系、验证体系，信息系统，监管保障体系等等。第二个挑战是污水处理理念现在面临的转变，涉及水污染治理，大家马上想到脏乎乎臭烘烘的污水处理厂，实际上现在西方发达国家已经提出了三厂的概念，污水处理厂由污染控制达标排放向资源化回收和再利用。我国在这方面有很大差距，除了技术和理念方面，还有其他配套的税收制度方面，差别都很大。我们知道，畜禽养殖场可以沼气发电，但是国内还没上。西方国家，如德国，污水处理厂污泥与生活垃圾共发酵，发电上网。另外还有一个问题，污水排放标准的问题，我国现行的水环境质量标准，五类水是40mg/L，城镇污水处理厂达标EGA标准是50 mg/L，也就是说达到EGA没用。而我国现在很多城市水体，或者城市流域的水体，污水厂占地表水50%甚至更多，EGA排水排到水环境里边还是劣五类，因此将污水处理到地表水四类，奥运会提出建设世界城市，随着水十条实施很多地方可能都要走这一步。
    另外是产业化问题，我们说要通过产业化来提升环境治理的水平，但是这件事情不是特别容易，需要方方面面共同努力。这件事情的提出还是金融危机之后，温家宝总理任内提出的，温总理提出1.2万字讲话，提出战略性新兴产业规划，大家很熟悉。水专项也在这方面做了一些工作，水专项是科技计划，不大，三个五年计划，国家投资不到150亿，示范是需要国家配套的，跟真正流域水污染治理相比不是大头。所以水专项也希望把研究的技术进行产业化，推动战略性新兴环保产业的发展，包括成套的工艺，技术，装备。环保部在环保产业化方面也制定了相应文件，因为我来自环保系统所以关注这方面，环保提的是比较软的，原则性的，真正推动环保产业化发展恐怕还是比较有权的部门，比如发改委，工信部能够推动。
    关于未来的展望，水十条实施，还有我们国家未来水环境形势。我们国家现在是工业化中后期，城镇化中期，刚才管先生提到房地产过剩，但是流动人口进入到城市之后他也要喝水，像我们北京市大约有1200万的户籍人口，1200万的流动人口，这是清华大学一个教授给我的数据。2400万人都要喝水的，城镇化必然带来城镇供水压力，城镇污水处理等等。所以可以预见我们水环境压力是持续增加的，尤其2020年第一个一百年目标实现，GDP翻番，我们的水环境压力仍然非常巨大。
    我这里提一个观点，水体污染治理的长期性和艰巨性，这张幻灯片是我们水专项方案中经常用的，这是位于德国奥地利瑞士三国交界处的博登湖。这个湖泊从上世纪五十年代开始，随着战后新兴国家的经济发展，COD从10微克每升开始逐步增加，到1980年左右增加到90毫克每立方米。50毫克每立方米是湖泊实现转型的的一个关键节点，这个湖泊将由草型湖泊变成藻类湖泊，容易造成富营养化，博登湖当年也经历了这个阶段。后来三个国家加大了污染治理等等一系列措施，浓度降下去了，到2000年降到了跟上个世纪五十年相当的水平，用了五十年，而且它是大型的深水湖泊。若干年前一个悲惨的事情是俄罗斯航空飞机掉到湖里，深不见底，上百米，大型湖泊是不容易富营养化的，我国太湖不到两米，太阳一照就见底了，很容易富营养化。我国什么都要求快，中国人民实现现代化的迫切心情可以理解，但是不是给环保找借口，而是一朝污染几十年难清。所以我国要想实现良好的环境质量，很抱歉，水污染治理我们还需要时间。像前面有位发言人说的，2030年我国污染达到峰值了以后就下降了，需要时间。
    综合其他国家环境政策和策略，我们总结了很多，包括欧洲的、美国的，西方很多国家民主制度，议会制，但是也特别强调中央和地方政府的统筹，法律先行和技术引领，特别强调预防为主。现在很多部门诟病环保部，说保护的事情没做多少，天天做治理，成了污染治理部，污染控制部，这个有一定道理。现在环保部也在做很多保护方面的事情，比如说若干年前启动了良好湖泊保护行动计划，财政部直接出资，这也是财政部动议的，取得了比较明显的成效。一旦污染治理是非常难的，但是不用花太多的钱，对于尚未污染或者污染不太重的河流湖泊保护是非常有效的。西方国家历史经验表明，以经济激励为主，重视企业的自觉守法和公众的参与监督，在即将颁布的水十条里，特别强调企业自觉守法的强制性措施，西方国家发现企业排污可能立马就关门了，而我国因为利益保护等等问题，有些企业是受庇护的。西方国家是只有企业守法，公众参与监督，才能有效解决这一问题。
    而我国未来的策略，学习西方的经验。健全环境法律政策管理体系，界定环境污染的法定责任主体。我们应该倡导国家监督、地方监管、企业负责这样的环境治理管理体系，但我们始终没有落实很好。另外，刚才提到PPP，我国财税制度在环境保护方面有很多东西值得考虑，比如刚才提到良好湖泊保护的问题，它是典型的财政转移支付一项，这种项目现在从十八大，尤其是十八届三中全会以后，中央的思路是要减少。比如说借鉴良好湖泊的经验，环保部和财政部启动一个良好河流保护，但是十八大要减少专项，和原来的湖泊保护合并，包括病险水库和小流域，准备把这四个专项并成一个专项。今年启动两个试点，一个是滦河，一个是东江，环科院也在配合环保部和财政部做支持，但是将来走向是一个问题，这可能跟我们今天讨论的PPP都有关系。我们要实施重末端治理走向全过程的转变，走向预防为主的转变，同时加大科技创新投入和环境教育。西方老百姓的环境意识，包括绿色消费和日常的环境行为，都是很自觉的。而我国现在有些氛围，有些教育是不正当的。我们为了推动经济有的时候对环境保护的宣传是不恰当的，这方面大家想想谁有责任？除了老百姓，其他的相关方有没有责任。还有标准和制度的创新，另外是要加强环境监督执法，公众参与，公众参与在水十条当中有非常多的表述。地方政府实施了哪项措施以后都要向公众公布，公众参与、公众的监督将是一个非常有力的武器。
    总体而言，从政府主导型向社会制衡的模式转变，社会制衡的模式是什么模式？PPP是一种模式，其他的我现在说不上来，但是社会参与，企业参与，市场化、产业化来推动水污染治理和水环境保护必然是未来的走向。在座有很多工商界的领袖，水环境保护涉及到全社会每个人的利益，我们作为搞科研的，可以说是书生，我对市场和产业了解都不是很多，但我想我们的愿望都是共同的，大家要一起努力，把中国的水环境保护做好。
    谢谢大家!
    
    注：根据现场速记整理，未经发言人审阅。

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