国家发改委近期召开专题会议，征求地方价格主管部门和供水企业的意见。发改委有关负责人表示，成本公开是为了让供水企业的成本“挤干水分”，让政府制订水价的过程公开透明，让民众更好地理解和支持水价改革。业内则把此举看成是为水价和成本联动的市场化改革铺路。

“当务之急是‘成本公开’，发改委正在研究制订公开的具体程序和办法。”政府水价改革方案设计专家、清华大学水业政策研究中心主任傅涛表示。

供水成本乱账

城市水价由水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格，以及污水处理费四部分组成。水资源费反映水稀缺的成本，通常以费用的形式收取；城市供水服务价格以及部分城市具有的引水工程价格，反映水的生产费用，真正属于“价格”的部分，也是价格和成本监管的重点；污水处理费反映水的环境成本，和水资源费一样以费用的形式征收。

专门针对水价成本的《城市供水定价成本监审办法》（下称《办法》）早在2006年11月就开始征求意见，但至今仍未面世。发改委近期对上述办法做了修改，重点就城市供水定价成本的项目构成、监审原则、主要指标核定标准等作出原则性规定。

水价成本公开办法目前由国家发改委价格司环境和房地产价格管理处牵头制定。参与修订工作的傅涛透露，修改后的《办法》较前几稿精简许多，且决策层工作重心已经从“成本监审”转移到“成本公开”，今后还会就成本公开相关问题另行出台方案。

从“监审”到“公开”，两者的区别不仅仅在字面上。傅涛解释说，“成本监审”侧重于核定哪些成本应该计入水价，哪些成本不应该计入水价；“成本公开”则强调垄断性产品的成本应该公开。“现在民众对资源性产品成本公开的呼声很高，上层也对此专门作出批示。成本公开不仅仅针对水价，以后还会扩大到成品油、天然气等。”

中国各地水务部门长期处于亏损状态，但消费者普遍对水价上涨有强烈的抵触情绪，原因之一就是供水企业的合理成本识别困难，这种成本的不透明使得涨价的理由常常难以服众。

发改委有关负责人表示，由于城市供水地域性较强，不同地区供水规模、水源距离、水质等差异很大，修改后的《办法》不对合理超前建设率和产销差率做硬性规定，由各地结合实际作出具体规定。

但在业内人士看来，合理超前建设率和产销差率，以及有关城市管网费用承担等问题，恰恰是供水企业合理成本认定的焦点所在。

合理超前建设率，即合理确定供水企业的生产能力利用率，防止由于过度超前建设增加的成本由当期消费者负担。傅涛举例说，政府从安全性和系统保障性出发，希望富余的储水设施越多越好，这样应变能力强。而老百姓由于需要支付储水设施项目投资运营成本，所以希望工程越少越好。这就牵涉到公共服务的政府责任和老百姓责任之间的分摊问题。

住建部市政公用行业专家委员会委员郑兴灿说，确定超前建设率应充分考虑当地经济发展水平和社会影响力，“试想如果首都停水一天，造成的社会影响和经济损失都相当严重，而类似事情发生在小地方，影响则相对轻微。”

除了超前建设率，产销差率也是影响供水成本的关键因素之一。产销差率指城市供水企业供水量和应收费水量的差额与供水量之比，该指标主要与管网漏损控制有关，也受“人情水”和恶意偷水等因素影响。

据浙江省物价局有关负责人介绍，由于很多地区自来水管网铺设年代久远，对跑冒滴漏没法做到实时监测维修，由此造成的管网输配损耗短期内很难解决。此外，未计入售水量和供水成本的环卫、消防、绿化等用水也增加了供水企业负担。

傅涛表示，修改后的《办法》充分考虑历史因素，对产销差率侧重于用“增量控制法”核定，即在认可产销差现状的基础上对增量加以控制，“假如去年产销差率是20％，只要今年降到19％，做法就被肯定；极端地说，即使原来产销差率高达50％，只要呈逐渐下降趋势，也会获认可。”

供水管网的建设和维护成本是否该计入水价上涨部分，也是争论的一大焦点。管网维护关系到管网运行安全，近年来各地地下管网频频爆管，管网老化是重要诱因。北京市自来水集团总经理刘锁祥表示，受部分管线老化等因素影响，北京市管网运行安全存在一定隐患，部分管线隐患集中在中心城区。

在管网维护成本问题上，自来水用户普遍认为供水管网是城市基础设施建设的一部分，应由财政投资建设和维护，而不应由企业支出，再以涨价的手段转嫁给消费者。业内人士表示，管网建设成本究竟该不该计入水价的争议，反映出水务市场化改革中，政府与企业职责不明确的问题。

长期以来，政府在供水这个公共服务上责任缺失，自来水公司承担了不少本该由财政支出的费用，“很多费用都裹在水费里头，一时半会儿也分不清楚，中间有一个逐步梳理的过程。”前述物价局负责人表示。

阶梯水价路径

业内人士预计，发改委在试点水价成本公开后，将寻求水价和成本联动的定价机制，未来水价将会上调。如何既能弥补供水企业的财务亏损，又不伤害弱势群体的利益，阶梯水价被赋予重任。

傅涛认为，阶梯水价标准制定是否合理应从两个方面去考虑，首先是基本用水量即第一阶梯用水量的确定。他表示，各地完全有能力按照当地气候状况和用水习惯自行确定基本用水量，“一般来说每户每月3吨－5吨用水量是在正常范围内。”

其次是贫困人群的支付能力。傅涛建议，对贫困人群直接进行用水补贴，在最低水量之下允许其少付钱甚至减免水费。此外还可以考虑增加社保等间接补贴方式。

重庆市发改委副巡视员、水务专家周林军表示，为了使补贴更有效更持续，水价改革可以考虑通过“五定方案”保护穷人利益，即实施定向筹资、定向救济和定量救济、定向消费以及定向管理的政策组合方案。

除了上述技术指标，水价改革如何避免成为利益集团的牟利工具也需要认真考虑。傅涛表示，水务服务是自然垄断性行业，建立完善的市场机制是约束供水成本最有效的方式。中国供水行业里有70％－80％的服务公司仍停留在没有市场机制的垄断状态下，确实存在一部分的成本“水分”。因此必须在完善特许经营制度的同时，建立绩效管理评价体系，这将有助于对没有经过准入竞争就进入了水务领域的公司进行成本和价格约束。

“水价调整政策今后将进入常态化运作，只有‘取之于水用之于水’，改革才能获得民众理解和支持。”周林军说。

弥补成本之外

在业内人士看来，真正意义上的水价市场化改革远非仅仅弥补自来水公司财务成本那么简单。污水处理费偏低，水资源紧缺同样“推涨”水价。住建部市政公用行业专家委员会委员郑兴灿指出，从国际标准看，污水处理费是供水价格的1.5倍－2倍。

中国污水处理费长期偏低。36个大中型城市的平均污水处理费为0.67元/立方米，仅相当于实际处理成本的三分之二，目前有一半的县级市未开征污水处理费。

国家发改委有关负责人曾表示，调整城市供水价格重点是解决污水处理费偏低的问题。2009年各地公布的水价调整构成中，污水处理费均占了较大比重，例如北京上调的0.3元水价中，污水处理费占0.14元，占比达47％。

除了污水处理，未来污染控制成本也会被计入水价。“南水北调东线基本上是明渠出水，利用原来的河道，源头又都是大工业密集和污水汇聚地，现在禁污水引清流，成本很大。”中国人民大学环境学院院长马中指出。马中目前承担国家科技重大专项“水体污染控制与治理”中的“水环境保护价格与税费政策示范研究”课题。

水价改革的终极目标是要真正体现国家水资源的稀缺性。水利部水科院水资源所所长、中国工程院院士王浩指出，最新数据显示，中国严重缺水的城市约有110个，14个沿海开放城市中有9个严重缺水，北京、天津、青岛等城市缺水最为严重。征收水资源税对水资源保护的作用越来越被业内认可。

世界银行中国水稀缺政策研究项目负责人谢剑认为，水资源费改税将打破错误的行政激励机制。在收取水资源补偿费情况下，“水利部门想的是如何多修水坝搞灌溉，着眼于水资源‘开发’而非‘保护’，节水欲望不高。环保部门则希望企业多排污以收取更可观的排污费。”谢剑说，把水资源费从水价中剥离出来，有助于节水。

水资源费改税还能促使中央从更宏观的角度考虑安排调度财政资金，特别是针对跨区域调水情况下的区域生态补偿问题。

“水环境保护价格与税费政策示范研究”子课题负责人、财政部财科所研究员王敏透露，水资源费改税具体操作路径目前有两个思路：一是将水资源费转化为水资源税，同时保留污水处理费，实现税、费并行；另一个是在新疆资源税改革大背景下，将水纳入资源税征收范围，即从目前的石油、煤炭、天然气、金属、非金属类等六种矿产品以及生产盐，扩散至水资源。