随着我国城市数量和人口规模不断扩大，城镇垃圾生产量和堆积量逐年增加。目前，垃圾焚烧发电是我国处理处置城市生活垃圾的重要手段之一，可与前端的垃圾分类有效衔接，并发挥垃圾资源化的重要作用。

我国生活垃圾处理正在逐步向以焚烧发电为主、填埋为辅的处理模式转变。由于中东部地区土地资源越发紧缺，垃圾填埋将占用大量土地，而焚烧将节约90%的场地，节约的土地可用于发展地方经济，还能够产生清洁的可再生电力和热能，减少化石能源的使用。

一、当前垃圾发电电价补贴情况及政策调整的影响

我国现阶段实行垃圾焚烧发电上网电价补贴制度，资金来源于“可再生能源发展基金”的“国补”支出，利用中央政府财政支出以弥补行业发展初期地方环保支出不足、社会收费机制不成熟的短板。2014~2018五年间，国家基金支出用于生物质发电项目累计约495亿元，垃圾焚烧作为生物质发电类项目也获得了财政扶持，直接带动了垃圾焚烧处理进入市场化运作的规模化投资建设快车道。据不完全统计，2019年底，我国城镇已投运垃圾焚烧项目约400个，另有在建项目300多个，有效缓解了社会居民消费升级带来的巨量生活垃圾无害化处理能力滞后的矛盾，降低了垃圾无序堆存可能产生的地表水和土壤环境污染风险。

目前，虽然我国东部沿海地区垃圾发电需求已趋于饱和，但是中西部省份的垃圾专业化处理仍处于规模化推进期。随着电价补贴政策的调整，新建项目审批主要取决于地方能否支付垃圾处理费用，再由电网确认该项目是否能纳入中央基金补贴清单并获得相应补贴。垃圾焚烧发电项目的补贴确权下放至省级或由电网企业统筹管理，极有可能导致新增项目获得补贴的比例减少。实际上，该项政策的调整并不能完全反映行业平均成本变化的现状，加大了垃圾处理项目的长期支付风险，也与垃圾焚烧发电行业推进污染防治攻坚战所发挥的作用不相适应。另外，新建项目由电网企业直接核定项目类型和补贴金额，也缺少明确的核定标准和必要的信息披露监管。

我国经济发展的不平衡以及地方债务情况，决定了广大中西部地区财政用于环保的支出有限，无力保障足够的地方垃圾处理费和电价补贴支出。垃圾无害化处理是普惠的公共服务，是落后欠发达地区的城乡环保基础设施建设和民生工程，与乡村振兴战略和农村人居环境整治实施效果息息相关。为了避免城市出现垃圾围城事件，更需要中央财政的支持，这也将关系到能否打好污染防治攻坚战、化解重大社会风险，不断提高普通民众的环保获得感。

二、垃圾焚烧电厂运营的相关成本和收入测算

从垃圾处置费方面分析，垃圾处置费与生活垃圾焚烧发电厂处理规模、生活垃圾焚烧发电厂投资成本、运营的边界条件（如是否包括飞灰、渗滤液处理以及飞灰处理要求）、项目是否通过竞争性招标等因素有关。一般情况下，地方政府垃圾补贴费为60～100元/吨。而处理规模较大，不包括或部分包括飞灰、渗滤液处理的生活垃圾焚烧发电厂的补贴费用较低，在35～60元/吨之间，规模较小、飞灰、渗滤液处理要求较高的生活垃圾焚烧发电厂，补贴基本在70元/吨以上。由于技术进步和规模化等因素，全国垃圾焚烧项目的处理服务均价已从2014年的124元/吨下降到2018年68元/吨，且呈继续下降趋势。

近几年，由于生活垃圾焚烧项目竞争日趋激烈，投资收益率预期走低。以日处理垃圾2000吨的垃圾焚烧厂为例进行计算，项目投资财务费用及折旧费约折合每吨垃圾120元，药剂、维护、人员、管理等费用折合不低于80元/吨，总计成本不低于200元/吨。垃圾焚烧项目收入包括地方政府的垃圾处理费和发电上网电价两部分，项目按照市场化运作需要保障收入覆盖成本支出，来自国家基金的电价收入已经占到垃圾发电项目总收入的60%～75%，是项目收入的重要组成部分。地方政府和电网企业对于项目电价兑付的稳定性和时效性决定了垃圾处理企业的正常运营状况，只有完善合理的投资回报机制，才能够维持垃圾焚烧处理行业的长期健康稳定发展。

三、支持产业发展的政策建议

垃圾焚烧发电工程是普惠型的民生项目，不能仅从能源角度衡量项目效益，城镇生活垃圾的处理对于保障人民安居和健康有着无法替代的作用，其社会效益和环境效益显著。为推进生活垃圾焚烧行业的有序健康发展，提出以下建议：

1、保障行业项目合理收入的支付稳定性。垃圾焚烧发电项目的环保高标准运营需要建立在设施可靠运行的基础上，企业自有资金投入前提是保障运营期内垃圾处理服务费的支付，补充项目流动资金以维持正常运转。垃圾发电项目应参照光伏和公共可再生能源电力供应等项目，列入国家可再生能源发展基金的资金拨付优先保障范围内，确保补贴资金足额及时拨付到位。

2、建议财政部、发改委等部门联合组织对生活垃圾焚烧行业关于可再生能源电价补贴、上网电量额度等政策进行实地调研，广泛听取行业协会、企业集团及地方政府的意见或建议，做好顶层设计，提高政策的科学性和可持续性。产业经济政策的微调应做到有章可循，把握好节奏进度，以免对生活垃圾的无害化处理等方面起到负面影响，以保障产业发展环境的稳定和生态环境的持续改善。

3、根据地域性差异，制定分区域的补贴政策或者其他中央财政专项资金向中西部不发达省份项目给予适度倾斜。在可再生能源发展基金的总量有限情况下，对于优质项目、环保排放标准高或者处置需求紧迫的项目应优先列入可再生能源发电补贴项目清单；对于项目质量差、处置需求不紧迫的项目可通过减少补贴予以处罚，甚至淘汰。

全联环境服务业商会

二○二○年五月