尽管“十一五”两项减排的约束性目标如愿能完成，但作为减排的市场机制——排污权交易并未能大规模开展。

　　7月26日，环保部公开了2009年度主要污染物总量减排情况的考核结果，即与2005年相比，化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降9.66%和13.14%。通报中再次显示，二氧化硫减排进度已超过“十一五”减排目标要求。

　　从目前减排数据看，尽管化学需氧量未能提前完成，但“十一五”内完成已不存在悬疑。

　　效果达到了，但手段却存在争议。即“十一五”减排目标完成，借助的是行政手段强力推动，包括强制电厂上脱硫设施、签署行政军令状等。而激活减排原动力、持续减排的市场机制，即排污权交易仅在个别地区试验，并未大范围开展。

　　然而，“十一五”这种借助行政强力减排的模式已难以为继，尤其二氧化硫减排，即电力行业普遍安装脱硫设施之后，继续大幅减排的空间有限。“十二五”减排，必须寻找替代的减排方式。

　　形势已在倒逼以排污权交易为主的市场机制出笼。

　　行政强力减排：

　　效果好但效率不高

　　“十五”期间，国家确定的 “主要污染物排放总量减少10%”的目标控制指标没有完成，温家宝总理向全国人民致歉。因此，这一指标在“十一五”期间，被国家确定为约束性指标。

　　“这对减排的推动很大，地方政府官员有了很大的压力，如果自己没完成减排任务，不但面子上过不去，而且还会受到实际的惩处，如区域限批。”环保部环境与经济政策研究中心研究员胡涛对记者表示。

　　除了行政限批，另一具有代表性的行政手段，就是在电力行业推行的强制脱硫和脱硫电价补贴等行政和技术手段，减排效果十分明显。

　　在强大约束下，快速见效的行政手段成为减排方式的主力。

　　“在中国的国情下，完成任务是第一位的，而行政手段是最有效果的，至于效率的问题，成本是多少，是不是过大，目前并没有考虑进去，所以排污权交易这种更经济的手段，就未能被重视。”胡涛称。

　　“这需要一个过程。当年美国也经历了这样一个过程，先追求减排效果，然后再追求减排效率。接下来当成本和效率问题进入决策者考虑范围时，排污权交易应该会有很大空间。”中国环境规划院严刚博士对本报记者表示。

　　立法滞后：地方试点纠结

　　排污权交易的法律基础薄弱，合法性依然明显欠缺，既没有关于排污权交易的法律或法规，也没有一个排污交易技术指南。

　　这就导致了政府管理者和企业管理者无所适从。“到底什么是排污权？国家立法对此并无规定，可能每个人的理解也不一样。这是我们在实际操作过程中遇到的最大问题。”湖北省环保厅总量控制处处长朱津桥对本报记者表示。

　　记者了解到，目前提出可以试点探索排污权交易制度的规范性文件，只有2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2007年国务院发布的《节能减排工作综合性方案》和《国家“十一五”环境保护规划》和2009年的中央政府工作报告，而正式系统的法规渊源阙如。

　　“上述规范性文件的法律效力有限，其强制力和约束力非常低。”湖北省光谷联合产权交易所副总裁程家忠对本报记者表示。

　　事实上，由于相关法律和法规的缺乏，排放权能否“交易”存在质疑。即体现排污权的排污许可证是一种行政许可，而行政许可是不可交易的，否则存在“权力交易之嫌”。换句话说，法律上没有创设可以用于交易的排污权概念，企业也没有获得真正意义上的污染物排放的产权。

　　“我们虽然参与交易了，但也不清楚排污权是不是一种权利。”记者今年4月在山西朔州采访国内最大的一笔二氧化硫排污权交易时，参与该交易的一位买家企业负责人对记者表示了疑惑，并向记者追问，“如果它是一项财产权利，那么请告诉我哪部法律确定了这一权利？这一权利是物权还是债权？是何种物权？或是何种债权。”

　　即便是排污权交易以“试点”形式进行，也存在“排污权的内涵、交易规则、税收优惠、担保贷款、违约责任、监管程序”等一系列操作环节，缺乏相应的法律基础。

　　如排污权的期限。在陕西首例排污权拍卖中，参与竞拍并获胜的一家企业的总工程师对记者表示，他们对竞拍得到的排污权到底可以享有几年，完全不清楚，组织此次交易的陕西环保厅对此也故意做了模糊处理。

　　又如排污权担保贷款。对这一金融创新的性质，在浙江省各地就存在质押贷款和抵押贷款两种完全不同的看法，而根据《物权法》和《担保法》，抵押和质押有着不同的法律内涵和法律程序。

　　“因此各地都在按照自己的理解在进行探索。”清华长三角研究中心高级工程师陈亚林分析。

　　“没有Cap，哪里来的Trade”

　　“我们说的排污权交易，在英语里面是cap and trade，就是总量控制与交易，我们现在的问题在于没有Cap，哪里来的Trade。”中国环境规划院副总工程师杨金田对本报记者表示。

　　事实上，排污总量概念有四种，国家、地区、行业和企业层面。

　　“现在国家层面的总量在五年内是比较明确的，但长期的预期性不强；企业层面的总量即便在五年内也并不是非常明确，这些都是阻碍排污权交易的重大障碍。”中国环境规划院总工程师王金南分析。

　　目前，国家“十一五“的总量是2005年年底的环境统计数据作为基准，化学需氧量和二氧化硫排放量削减均为10%。

　　“但这一总量的基准到了‘十二五’可能又会推翻重来。”王金南表示，按目前的减排的基准和比例，即每隔五年就变一次，并不科学，正确的做法是确定一个基准线，比如以2005年年底的数据作为基准，“十二五”和“十三五”的减排都以此为基准，确定年度固定减排比例。

　　更大的问题在于企业层面的总量。理想的分解状况是，国家、省、市、县、企业，层次分解。这样，每个企业对自己的许可排放量和实际排放量都非常清楚。

　　浙江省排污权交易中心的李峰对记者表示，“据我了解，在层层分解的过程中，从县级政府到企业，各地的标准就不一样，导致企业的许可排污量和实际排放量在计量上非常混乱，标准都不统一，怎么进行交易呢？”

　　“这涉及到我们国家的环境数据管理体制的问题。”在日前举行的“GEF中国火电效率项目二氧化硫排污权交易项目实施研讨会”上，清华大学环境管理与政策研究所所长常杪分析称，环境评价、环境统计、污染源普查、排污申报、减排核查等存在多个数据。

　　“对企业排污权增减登记，都需要计量标准，到底排污权以哪个数据为准？”常杪表示。

　　除上，即便是在排污权交易条件相对成熟的电力行业，情况也不容乐观。尽管“十一五”期间，国家对电力行业的二氧化硫总量控制实施“计划单列”，并制定了全国统一的火电行业二氧化硫总量指标绩效分配办法，但指标分配不完善依然影响排污制度的推行。

　　据中国环境规划院有关专家撰文分析，“十一五”期间制定的火电机组二氧化硫总量指标分配绩效值仅是2010年的目标指标，而不是年度指标。也就是说，火电企业的总量目标没有具体分解到每一年，那么，火电企业对自己每年允许排放的二氧化硫总量并不清楚，相应地排污权交易无法开展。

　　交易机制不成熟：

　　“设计”活还没玩转

　　除了立法、总量问题，在各地的排污权交易试点中，也存在市场交易机制本身的不成熟的问题，比如定价机制，有价无市，减免税费，以及与配套制度的衔接等问题。

　　记者了解到，在排污权交易的一级市场，初始排污权分配是有偿还是无偿，如何保证对新旧企业的公平，目前各地做法并不统一，这也是排污权交易推行最为困难的环节。

　　“如果推行排污权有偿分配，那么这与现行污染物收费制度难以协调。在收取污染物的排污费和处理费后，再收取使用费有重复收费之嫌，其法律依据大都是地方性规章，法律效力很低。”一位环境专家指出。

　　在实行有偿分配的地方，其价格通常由环保、物价和发改委等部门联合商讨制定，但企业的参与程度很低，这是排污权有偿分配推行难的重要因素之一。而在排污权交易的二级市场也出现类似情况，即交易价格通常是由环保部门提出指导价格后，经双方认可而确定，行政干预色彩比较明显。

　　“目前，排污权的定价机制很不健全，未能与市场价格机制挂钩，不能反映污染物的处理成本和供求关系。”一位参与排污权交易的企业老总对记者说，“所以企业并没有通过加大减排力度，出售多余排污权指标以获利的动力，更倾向于留着自用。”

　　导致“有价无市”局面的原因还包括，国家实施严格的“一刀切政策”，比如在电力行业推行的强制脱硫政策，所有的企业不管脱硫成本如何，都必须上脱硫设施，企业很难有灵活的市场选择。

　　此外，排污权交易过程中的税费问题也不容忽视。根据嘉兴市环保局副局长沈跃平撰文称，目前国家对排污权交易在税收上没有优惠政策，地税加国税占到总交易金额的30%，这样的税率可能导致企业交易所得收益在税后大折折扣。