环保“十二五”规划体系的基本框架已具雏形。

　　本报记者获悉，该框架确定了“十二五”规划体系的4个规划目标和7个约束性指标。

　　其中，在约束性指标的设置上，“十二五”在“十一五”期间的五项指标上，新增了氮氧化物和氨氮两项新指标。

　　在该框架中，国家环境保护“十二五”规划的目标是，“到2015年，主要污染物排放得到控制，重点地区和城乡环境质量有所改善，生态环境总体恶化趋势达到基本遏制，环境安全基本保障，为全面建设小康社会奠定良好的环境基础。”

　　除新增氮氧化物和氨氮两个新指标外。同时，污染物的治理模式也将更为复杂，从单指标控制向多污染物综合控制转变，从工业点源污染治理为主向多污染源协同减排转变，从单一城市大气污染治理向区域联合防治转变。

　　空气质量达标城市比例下调至70%

　　在约束性指标的设置上，“十二五”在“十一五”期间的五项指标上，新增了氮氧化物和氨氮两项新指标。

　　而氨氮和氮氧化物是第一次作为约束性指标纳入总量控制的考核当中。到2015年，氨氮排放总量拟定比2010年减少10%，并规定在点源之外，面源排放量也要有所减少；重点行业和重点地区氮氧化物排放总量拟定比2010年减少10%，全国氮氧化物增长趋势得到遏制。

　　而二氧化硫和COD是十一五期间已有的目标，十一五的减排目标是相比2005年减排10%。在“十二五”期间，二氧化硫的总量控制延续了“十一五”的目标，排放总量拟定将比2010年减少10%，而COD的总量控制目标拟定比“十一五”削减了一半，将比2010年减少5%。

　　由于“十二五”期间主要污染物的产生仍将继续增大，上述指标的实现将比“十一五”期间更为艰巨。资料显示，在采取严格控制措施的情况下，“十二五”将新增二氧化硫和氮氧化物排放量260万吨和360万吨，新增化学需氧量和氨氮排污量430万吨和54万吨，污染物消化增量的任务十分艰巨。

　　在污染物之外，规划框架还提出了另外三项约束性指标：全国地表水环境质量有所好转，地表水国控断面劣V类水质的比例小于15%，七大水系国控断面好于Ⅲ类的比例大于60%(目前为55%)；环保重点城市空气质量好于II级标准的天数超过292天且环境空气质量在二级以上的重点城市达到70%。

　　“这三项指标在‘十一五’规划指标里面也有，其中前两项指标实现难度不大，所以关注度不高。”一位环保专家对记者说，“值得注意的是，第三项指标的要求从‘十一五’到‘十二五’不升反降。”

　　就前两项指标，“十一五”全国地表水国控断面劣V类水质低于22%目标和七大水系国控断面好于Ⅲ类的比例大于43%的目标已经在2008年实现。

　　但第三项目标的实现并非易事。根据环保部最近的一份报告显示，全国113个环保重点城市中1/3的城市空气质量不达标。

　　因此，第三项指标在“十一五”期间的要求是75%，“十二五”降到了70%，“这是现实的，也是正常的。现在城市的空气质量管理确实不容乐观，很多城市面临机动车增加带来的氮氧化物和颗粒物增多的挑战”。江苏省环保厅的一位官员对记者说。

　　在前述7个约束性指标中，污染物指标依然是重点，四种污染物的减排基数是以2010年的数据为参照。这将引发很多争议。

　　就2010年的基数如何确定，国家环境规划院总工程师王金南建议，不必另起炉灶重新计算，而是以2007年环境统计或者污染普查数据平移调整的2010年的排放量为基数。

　　在污染物治理机制上，环保“十二五”规划还提出“政府主导、协力推进”的原则。“这是一个积极的信号。”前述专家对记者表示。

　　在他看来，强调在政府主导之外，协力推进，表明国家将在总量控制的约束下，大力推行市场化的排污权交易，降低污染物控制的成本。

　　他还建议，“能否实现市场协力的最关键因素还是看国家的意志，国家肯不肯推。国家层面的排污权交易指导文件一直阙如，这大大影响了市场协力的空间和力度。”

　　记者了解到，《关于加快推进排污权有偿使用和排污交易工作的指导意见》、《火电行业二氧化硫排污交易管理办法》、《主要水污染物排污权有偿使用与排污交易技术指南》等指导性文件，出台进程迟缓。

　　“它们都应该在‘十二五’之初尽快出台，而不应一拖再拖。”一位地方环保系统的官员表示了自己的期待。

　　污染治理模式由城市向区域联防转变

　　在污染物治理目标中，除了延续“十一五”期间提出的总量控制的约束性目标外，“十二五”将新添环境质量改善的指导性目标。

　　记者了解到，目前，影响城市空气质量和水体环境质量的主要污染物并不仅仅是SO2和COD。颗粒物已经成为许多城市空气质量的主要污染物，2006年全国33.5%的城市颗粒物年均浓度没有达到二级标准要求。有些水域的非点源污染甚至超过了点源污染， 水域中氮、磷已经上升为威胁水质。

　　“因此在考核总量控制任务完成状况时， 还应考虑当地环境质量的改善情况，逐步推行污染物总量控制和环境质量改善并重的指标体系。”王金南曾撰文指出。

　　他认为，由于“十二五”期间环境压力十分巨大，不宜对环境质量改善的目标提出过于乐观的要求，只能提出改善环境的指导性目标，而且“总量约束性、质量指导性”的政策将延续到“十三五”期间。

　　这种政策模式也引发了污染物治理模式的变化。首先，现行的COD，SO2总量减排政策基本上是针对点源污染的对策，而对环境质量影响较大的农村面源污染和非电燃煤锅炉(低矮面源)等未被有效纳入，因此要实现从工业点源污染治理为主向多污染源协同减排转变。

　　其次，“十二五”将推进从单一城市大气污染治理向区域联合防治转变，控制区域复合型空气污染。

　　记者了解到，联防联控的区域将从京津冀、长三角、珠三角三大区域以及辽宁中部、山东半岛、武汉及其周边、长株潭、成渝、台湾海峡西岸六大城市群开始试点。

　　试点地区将建立“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的区域联防联控管理机制。

　　规划并提出了试点地区的目标，到2015年，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系，建立重点区域空气质量监测网络体系，重点区域内所有城市空气质量达到或好于国家二级标准，酸雨、灰霾和光化学烟雾污染明显减少。

　　“为了实现上述目标，环保部正在研究在不同行业、区域进行协同控制的方法论，预计明年初会有结果。”环保部的一位工作人员对记者透露。