编者按

　　国务院办公厅近日发布《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》。文件首次公开提出，在农业生产中，应禁止使用含重金属、难降解有机污染物的污水，以及未经检验和安全处理的污水处理厂污泥、清淤底泥等。

　　污泥作为重要的土壤污染源，制定怎样的标准是安全的？监测体系如何建立才能确保污泥标准被不折不扣地执行？本期《透视》拟对比研究我国与德国在污泥土地利用和土壤质量保护方面法规的异同，对污泥土地利用的安全性进行一次深入探讨。

　　污泥行业内有一种说法:标准即游戏规则，参与制定标准就能在今后的竞争中立于不败之地。

　　这句话从技术推销角度看也许是如此。不过，从环境角度看这种认识是有问题的，因为环境立法的终极目标不是设立准入门槛或发放污染物排放配额，而是要确保人民健康生活最起码的环境质量。

　　谁对污染土地的状况负责？

　　“行为责任”与“状态责任”存在矛盾，被弃置对象(土壤)的法律主体及其责任不明确

　　制定污泥农用的最高污染物限值有没有意义呢？当然有意义。但是，这并不意味着污泥只要满足了浓度限值，就可以在规定的最高施用量和最长期限内敞开施用了。终极的限制标准其实是来自污染物的归宿地——土壤的健康状况，也即土壤质量标准所确定的目标。

　　这就是环境立法中存在的所谓“行为责任”与“状态责任”的关系问题。

　　1984年原城乡建设环境保护部颁布了《GB4284－84农用污泥中污染物控制标准》，限定污泥施用的期限为20年，干基污泥施用量2000公斤/亩(30吨/公顷每年)。2009年，住建部颁布了《CJ－T309－2009城镇污水处理厂污泥处置农用泥质》(以下简称CJ－T309－2009)，将污泥分为A、B两级，分别对应食物链和非食物链，规定年累积施用量7.5吨/公顷，最高连续施用10年。

　　就污泥土地处置而言，住建部代表的是污泥产出方，是“行为责任”人，它的目标是要将污泥运到农用土地中去。而这里的“状态责任”人是谁呢？应该是农业部或国土资源部，因为农用土地如果被污染，应该是他们的责任。但迄今为止，农业部或国土部未参与制定和颁布任何有关污泥土地利用的标准。

　　不难看出，污泥农用标准的制定颁布本身，已显示存在“行为责任”与“状态责任”的矛盾。

　　如果随意倾倒污泥，造成了土壤污染，按照我国现行的执法原则，全部责任在实施倾倒的“行为责任”人一方。但是，事实上，环境健康和安全不是行为责任人能完全负责的。一旦污染，行为责任人一般就是被罚款，极个别的可能还会蹲班房(如北京门头沟污泥倾倒案)，但已造成的损害会持续(无法治理)，而更大范围的环境损害仍会继续发生。

　　2011年我国城镇污水处理能力已达1.36亿立方米/日，理论上每年应有3000万吨～4000万吨污泥产出，以目前现有的处置项目和能力考虑，大部分实际上仍在非法弃置中，弃置到哪里根本无法统计。

　　其实，我国早在1995年就有了《土壤环境质量标准GB15618－95》，但大量土壤仍被严重污染，除了污灌外，还有矿区污染、石油污染、固体废弃物堆放污染(这其中就包括了污泥)、工业“三废”污染耕地，数量不容忽视。

　　显然，矿区、石油、工业、城镇废弃物污染的行为责任，无法追溯到地矿部门、石油部门、化工部、冶金部、住建部这些部门，并让他们来埋单。换句话说，我国环境方面的立法如果仍以行为责任为对象，一个根本性的矛盾仍将难以解决:被弃置对象(土壤)的法律主体及其责任不明确。

　　板子应打在谁身上？

　　德国将管理责任落实在“状态责任”方的思路可借鉴，肇事者、土地所有者、占用者、继承者均须承担污染土地恢复、无害化责任

　　在污泥处置方面，德国的立法有可借鉴之处。1998年3月17日颁布的《联邦土壤保护法》规定，被污染土地的肇事者、土地所有者、占用者、继承者均须承担将被污染的土地无条件恢复并使其无害化的责任。它将环境保护/土壤保护的管理责任落实在“状态责任”方而非“行为责任”方，对于法规的可执行性有极为重要的意义。

　　德国立法的优点在于，以“状态责任”为基点，责任界限十分清楚。污染者付费作为一种原则当然是正确的，但当污染者无能力负责时，土地的所有者、继承者就对土壤安全负有全部、直接、不可推卸的责任。当所有者也没有能力负责时，公共资金即国家必须负责，但国家有权在土地出售时优先获得偿付。

　　农业土地的经营者可以使用各种来源的有机质，污灌也好(水途径)，有机肥也好(土壤途径)，来自垃圾可以，来自污泥也行，但30年内的一切施用、检测记录必须完整保存。国家鼓励公民举报可能被污染的土地，由国家组织进行监测，一旦确认污染，必须立即停止使用，并自费恢复到未污染的状况。所以土地一旦污染，产权所有者的财产将意味着大幅贬值。在如此严峻的责任、严格的管理下，一般消费者自然不必有吃到毒大米的担忧。

　　污泥标准不可各自为政

　　环境立法需把握环境质量保护的尺度，政策上应具有协调一致性，污染物控制指标有严格的计算依据，可保证长期应用

　　从立法层面看，污泥处置不应是一场小孩子玩的丢手绢游戏，能以击鼓传花的方式，把问题传到别人手里就算完了。“行为责任”与“状态责任”的关系不理顺，土壤安全的责任主体不落实，“镉米”问题就会不可避免地一再重演。

　　在这方面，德国标准体系值得借鉴之处在于，它以土壤保护法为框架，统管废弃物循环、污泥土地利用处置等相关法规，政策上具有协调一致性，所规定的污染物控制指标有严格的计算依据，可保证长期应用而不会造成土壤安全问题。

　　相比之下，我国污泥标准的制定有各自为政之嫌，标准的取值可能过于乐观，而与实际情况偏离(污灌水质指标镉浓度0.005mg/l对应的污泥镉浓度20mg/kg，农用污泥指标镉浓度仅3mg/kg，对应的水质镉浓度0.0008mg/L，标准之间就有5倍以上的差别)；一些指标表面上看，给人以世界最先进的印象，实则不然，控制指标偏宽，有为开拓处置出路而牺牲环境质量的倾向。

　　在德国，污泥的土地利用只能在非常严格的监督下才能进行。法律明确规定了将执行的监督权授予第三方。德国《污水厂污泥条例》中，首先禁止施用混入来自工业废水的污泥，禁止施用未经处理的生活污泥，也禁止对果园、菜园、永久性草场、森林用地、自然保护区、水源地、陡坡等施用污泥。可施用的污泥分为两档，一档是污染物浓度极低的污泥，只规定首次施用前需要检测污泥中的污染物浓度和每10年为周期监测土壤健康状况。干基施用量为每3年每公顷5吨。另一档是污染物浓度较高的污泥，对此特别明确规定，这种指标的污泥施用必须由第三方授权机构进行高频度的检测(每两个月至6个月，根据机构的要求进行)。

　　尤为重要的是，德国的土壤保护法中规定了年度进入土壤的污染物最高限值，这也是判断土壤是否被污染的一个基准值。《联邦土壤保护和污染地条例》第5节规定，从各种途径(土、水、植物)向土壤输入污染物有一个上限，高于这一基准值将被认为对土壤构成污染。

　　如果仅比较污泥的污染物最高限值，人们可能会发现CJ－T309－2009甚至比德国还严格(王海燕等《国内外污水处理厂污泥标准对比研究与建议》，见2010年第10期《给水排水》)。但实际上，这种解读有失准确，因为它忽略了与此相关的另两个关键限值:年污染物输入量、污泥施用量。CJ－T309－2009未规定污染物的输入量，仅规定了污泥的最高施用量和时间:7.5吨/公顷每年，最长连续10年。通过计算比较，我们会发现，CJ－T309－2009的A级污泥标准，在污泥施用量上其实是德国的4.5倍，在污染物施用量方面分别是3.75倍(镉)和15倍(汞)。

　　德国污泥土地利用处置法明确禁止混入来自工业废水的污泥农用，且禁止污泥用于果蔬、草场、森林，这一点可能与国人的常识相悖。CJ－T309－2009标准中明确的施用对象就是“农田、果园或牧草地”等。因为我们一向以为只要不直接入口，只要农产品不是生吃的，污泥用在哪里都无妨，特别是森林、草地这样的似乎远离人类食物链的地方。这种差别其实最深刻地体现了德国人对生态保护的准确理解，因为草场、森林的生态系统比耕地要脆弱得多。

　　环境立法不是发放污染配额，也不是授予企业一次申请、有效期内无条件有效的“营业执照”。环境立法的好坏，主要表现在它对环境质量保护的尺度把握得是否准确、适度，体现的实际是一种终极人文关怀和科学精神，这不是简单照抄别人一两个概念、三两个数值就能办到的，何况有时候抄走了样是很可能误事的。