——对南京江北垃圾焚烧项目争议的调查
北京、南京、上海、武汉、吴江、番禺……每个城市都碰到了垃圾围城的痛苦，但是，各地为处理垃圾上马的垃圾焚烧发电项目却遭遇公众强烈反对，公众质疑项目的可靠性，对地方政府决策普遍有微词。
中国环境报记者特赴南京调查采访江北垃圾焚烧场项目争议详情，希望通过此项目所引起的讨论，理清思路，客观分析我国垃圾处理工作的现实出路。此外，本报将刊发关于南京天井洼垃圾填埋场的调查报道，探究垃圾填埋处理方式的现实状况。
中国环境报记者 姚伊乐
争议一
二恶英到底可控否？
一方说:焚烧有争议，在国内外已开始进入萎缩期
一方说:现代化垃圾焚烧炉不再是二恶英的主要排放源
虽然政府和建设方反复强调南京江北垃圾焚烧发电厂是现代化、自动化控制、有完善烟气处理系统的环保花园式工厂，项目环评公示中也称二恶英类物质的控制效果可达到欧洲标准0.1ng(T E Q )/m3，但反对者却不以为然。
反对者代表之一、江北金泉泰来苑小区的许先生认为，减少二恶英排放的中间环节是保持高的燃烧温度，因此环境保护部、发改委、国家能源局《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》(环发〔2008〕82号，以下简称82号文)规定进炉垃圾的热值必须在5000千焦/千克以上，而南京的生活垃圾不分类无法达到高热值，添加煤炭等助燃剂是惯用办法，那么垃圾发电厂将变成火电厂，反而会增加污染。
他分析说，“环评公示”中提到用柴油助燃，这同样会增加污染，而且成本高，根本不现实。如果垃圾热值不够，那只有一个结果——炉温过低，二恶英大量产生。
对此，南京市市容局正处级调研员、主管江北项目的负责人欧阳育楠解释说，2005年南京市生活垃圾低位热值为4975千焦/千克，但这是原生垃圾热值，而不是入炉垃圾热值。垃圾入炉前必须在垃圾坑堆放5～7天，以便析出渗滤液，并通过发酵提高热值。从国内生活垃圾焚烧发电厂运行实际情况来看，当原生垃圾水分降低15％时，其热值将提高17％以上，据此，南京项目中入炉垃圾低位热值可达5820千焦/千克以上。
此外，欧阳育楠表示，82号文规定不得掺烧常规燃料，在技术要点中明确指出不得掺烧煤炭。当点火、闭炉或因其他原因在炉温达不到要求时，通过喷入柴油助燃提高温度，不存在掺烧柴油的问题。
“发达国家都对垃圾进行严格的分类，而我国垃圾不分类，混合垃圾直接焚烧，二恶英等有毒物质产生量大大高于分类垃圾。”许先生说。在记者采访过程中，这是居民判断此项目环保难以达标的重要根据之一。
南京市市容局回应说，发达国家无利用价值和无法回收的垃圾仍然混合处理，并未对要焚烧的垃圾进行分类；而我国的垃圾分类从上世纪50年代起步开始即以资源回收为主，尽管和国外源头分类方式不同，但效果异曲同工。
此外，欧阳育楠认为，推行家庭垃圾分类必须建立在垃圾分类处理的基础上。目前南京市只有垃圾填埋场，若强行推行家庭分类、分类收运，最终没用的垃圾仍然是混合进入垃圾填埋场。因此单一考虑家庭垃圾分类并不可行，只有在建设焚烧、堆肥等垃圾处理设施，形成多元化、组合式处理系统后，推行家庭分类才有意义。
在国际上，焚烧是有争议的垃圾处理方式，家住万和新城的马先生说，迄今为止，在技术上无法避免垃圾焚烧过程中产生二恶英。
在调查中记者发现，多数反对此项目建设的居民曾通过网络或其他信息渠道了解二恶英的危害，以及其他国家垃圾焚烧技术的应用情况。在“大江北”网站，相关文章认为，“垃圾焚烧法在国外已开始进入萎缩期。……就连制订欧盟标准的欧洲国家也已进行反思，纷纷关闭焚烧炉，颁布禁烧令。”
欧阳育楠认为，这是在妖魔化垃圾焚烧发电技术和项目。她说，垃圾焚烧曾经是世纪之毒二恶英的主要来源之一，但现代化的垃圾焚烧发电厂排放的二恶英已经很少。据德国环境部2005年报告，德国所有的66个生活垃圾焚烧厂二恶英年排放量由1985年的全年400g下降到不足0.5g；1990年，德国生活垃圾焚烧二恶英年排放量约占总排放量的近1/3，而到2000年，这一比例下降到不足1％。日本、美国都有类似的官方报告。网上盛传的“垃圾焚烧大量产生二恶英”是上世纪70～90年代的过时信息。
欧阳育楠列举数字说，2006年，全世界建有2100座焚烧厂，总焚烧处理能力62万吨/日。所谓“纷纷关停焚烧处理设施”是指关停了使用年限到期或是环保不达标的旧式、小型焚烧炉，实际上垃圾焚烧仍然是生活垃圾末端处理的主流技术。
争议二
选址是否科学合理？
一方说:选址危害风景区、居民小区敏感目标
一方说:相对而言，此选址已足够远离敏感目标
另一个争议焦点是选址是否符合相关规划。
82号文规定:“选址必须符合所在城市的总体规划、土地利用规划及环境卫生专项规划(或城市生活垃圾集中处置规划等)”。据此，许先生认为，项目选址必须符合《南京市浦口区城市总体规划》(2000~2020)。规划第136条规定:“根据总体规划，因天井洼垃圾堆场用地性质已改为生态绿地，该垃圾堆场应搬迁，其选址将尽早在专项规划中完成”。其第34条“环卫设施规划”第三点环卫设施布局规划之三规定:“天井洼垃圾堆场:根据总体规划，因天井洼垃圾堆场用地性质已改为高新研发用地，该垃圾堆场应搬迁”。
“一个必须搬迁的垃圾堆场场址，怎么可以改建生活垃圾焚烧厂？”许先生说，“南京市规划局没有权限更改浦口区城市总体规划。”
对此，南京市规划局直属浦口区分局副局长何强为解释说，南京市的总体规划是国务院审批的，浦口区总体规划是南京市政府审批的，区规划是市规划的深化和完善，两者冲突时以市规划为主，但在垃圾焚烧发电项目选址上，市、区大小规划并不冲突。
“对城市空间进行的分类不是具体的用地分类，生态保护绿地属于城市空间分类，并不是说什么都不能建，比如垃圾焚烧厂只要符合环保条件，也不是不能建。”何强为说，“垃圾填埋场不同于垃圾焚烧厂，垃圾填埋场搬迁和建垃圾焚烧厂是两回事，居民把两者视为一体，那是一种误解。”
许先生告诉记者，《生活垃圾焚烧处理工程技术规范(CJJ90－2002)》对选址要求的第三点指出:要“避免对重点保护的文化遗址或风景区产生不良影响”。而目前选址在老山山脉之中，与老山国家森林公园的界限无法区隔，与珍珠泉风景区连成一片。
许先生认为，老山距焚烧发电厂仅1.95公里左右，而且位于垃圾焚烧厂主导风向的下风向，在此焚烧垃圾，必然危害风景区。同时，建设单位的项目公示中称:“PM10(通常将10微米以下的颗粒物称为PM10，又称为可吸入颗粒物或飘尘)日均浓度叠加本底后在5个测点均出现超标，主要原因是现状监测浓度出现超标或接近标准限值”；此外，氮氧化物、氯化氢等也属无环境容量的指标，许先生说，我们未见有任何具体削减措施。
而南京市规划局相关文件却显示，选址位于老山国家森林公园范围5公里外，且周边不存在经批准设立的“风景区”。
对于项目拟建地污染物超标问题，欧阳育楠解释说，根据南京市市容管理局、南京市环境保护局今年3月出台的《关于江北焚烧发电项目大气环评范围扬尘治理的实施意见》(宁容字〔2009〕61号)，有关部门已提出相应削减措施，并明确了工作目标、具体任务、责任分工及措施要求。此外，江苏省环保厅的《环境影响批复》中也明确要求第三人(南京市市容局)“落实区域环境综合整治方案，要有效改善区域环境质量”。
同时，项目环评报告书设专章进行了选址可行性分析，在保证各项污染防治措施正常运行的情况下，各项污染物的排放能符合国家标准要求。
许先生提供的材料显示，据不完全统计，周边6公里内有已建的居民小区、居民点、学校等敏感目标38个。其中，黄姚村的3个居民点在1公里内；距离在2公里以内的有南京农业大学分校、交通学校、泰来苑、珍珠泉度假区、泰山镇东门老街和南门老街以及泰山庙；2公里~3公里范围内有东南大学分校、十七中及7个居民小区；在3公里~4公里范围内有居民小区8个……许多小区建筑面积在100万平方米以上，达400万平方米的就有两个；泰山新村商业圈距垃圾焚烧发电厂2公里～3公里。周边常住总人口达数10万。
反对者认为，现选址危害敏感目标。
政府相关部门对此回应说，国内外许多城市的焚烧发电厂就与学校、居民区毗邻。如:上海江桥焚烧发电厂距离大型居民集中区约500米，御桥焚烧发电厂距周边居民区不到1公里；澳门焚烧发电厂离最繁华的区域不到3公里；奥地利维也纳垃圾焚烧发电厂就建在市中心广场；日本东京10多座焚烧发电厂基本坐落在城市中心区和建成区……
欧阳育楠认为，相对于国内国外其他焚烧发电厂，南京项目选址已经充分考虑到附近居民的心理诉求，远离居民集中区。
“市容局曾有人说选址天井洼是为了降低运营成本。”许先生说，选址在这里，往江北运送垃圾可以直接过桥而省去过桥费用。在南京，除南京长江大桥之外的二桥、三桥，过往车辆都需缴纳过桥费用，这对每日频繁穿江而过的垃圾运送车辆，的确是一笔不小的开销。
当地媒体有报道引用居民说法称，“之前已经花掉一部分钱，另行选址意味着已经花掉的钱打了水漂”；“市容局参与了赢利分成”。
市容局相关负责人向记者表示说:“江北焚烧发电项目为BOT项目，市容局或相关部门绝对没有参与赢利分成。”
之所以选址天井洼，欧阳育楠解释说，是因为拟建地为山岭地区废弃的采石场，不适宜作为居住等建设用地，且位于浦口区都市规划发展区的下风向，距离最近的黄姚村村民自建房350米以外，新建的住宅小区也在1.9公里以外，有足够安全、适当的防护距离，并可充分利用土地，改善环境。
另据了解，江北焚烧发电项目主要处理江北居民产生的生活垃圾，江南地区还将启动建设新的垃圾处理设施。
争议三
公众参与是否充分？
一方说:无法通过公示与听证会等途径表达不同意见
一方说:采用多渠道广泛征求公众意见
据南京市市容局相关项目责任人介绍，在环评公示期，作为第三人的南京市市容局等政府部门曾通过发放公众意见调查表、网上公示、座谈会、张贴公告、听证会、专家评审会等形式征求了公众意见，并在《环评报告书》中注明了对公众意见的回答和采纳情况；江苏省环保厅曾通过征求下级环保部门及有关单位意见、网上及报刊公告、现场勘察及走访居民等形式征求了公众意见。
虽然如此，参与了第二次听证会的4位反对者以及他们所代表的部分居民，并不认为公众充分地参与了环评。4名持反对意见的代表，两名来自金泉泰来苑小区，另外两名分别是华侨绿洲小区和南京农业大学浦口校区的代表。
许先生是其中之一，他给出的理由是:其一，公示时间不利于公众参与。第一次环评公示时间为2009年1月24日至2009年2月11日。1月24日为除夕前一天，2月11日为元宵节后两天。
其二，听证代表选择不够广泛。他介绍说，听证会上的一些代表发言时一味附和，某些代表只是轻描淡写地陈述“这个项目好，我赞成建”。
其三，反对意见表达途径不畅，公示流于形式。他说，在2月份和5月份两次环评公示期间，持反对意见的代表向有关部门递交材料，均遭不同形式的拒绝。甚至有政府人员直言“公示只不过是个程序而已”。
南京市市容局则表示，他们对征询意见十分重视，特别是针对市民所提反对意见，对项目建设和管理又提出了更高的要求，如加高烟囱，增加炉温在线监测公示，邀请市民参与监督管理等。
背景资料
●2006年，南京江北垃圾焚烧发电厂项目立项。
●2007年4月，原国家环保总局评估中心在南京组织“南京江北生活垃圾焚烧厂项目环境影响报告技术评审会”，得出“该项目环境影响尚无法确定”结论，要求补充技术评估后再行上报。
●2007年年底，南京市第二次上报环评报告。
●2008年初，由于此项目环评审批权限将从国家调整到省级审批，原环保总局回复不予受理。
●今年5月，江苏省环保厅通过项目环评。
●今年7月，反对者向环境保护部递交行政复议请求。
●今年9月，环境保护部判定维持江苏省环保厅的《关于对南京市江北生活垃圾焚烧发电厂项目环境影响报告书的批复》(苏环审〔2009〕80号)。
■项目地图
项目拟建地位于南京市浦口区黄姚村，占地面积77883平方米，东北、北、西、西南山体环绕。东厂界外约100米为天井洼垃圾填埋场(2010年封场)，厂界南侧约100米为制砖厂，西侧为废弃的采石场，北侧为山体。距离项目厂界最近的居民点为东南约360米的北门五组，南侧约417米的北门二组。
专家说法
城市建设研究院总工程师徐海云:
场址不宜变。原因很简单，目前的场址都是在现行填埋场附近建的，将填埋改为焚烧，将大幅度改善垃圾场周围环境，是明显的进步。目前一些所谓的“专家和学者”关于国际垃圾焚烧发展的描述(指“禁烧风”的说法——编者注)是错误的。
中国环境科学研究院研究员赵章元:
首先，改填埋为焚烧，虽然能够消除部分臭味的污染，但同时带来更严重的二恶英和重金属污染。即便从技术上能够控制二恶英排放达标，但由于二恶英不可降解以及在人体内的蓄积效应，危害仍难以避免。其次，垃圾焚烧场尽量选择人口数量较少的地区建设，把环境风险控制到最小。
记者述评
能否让公众放下恐惧？
中国环境报记者 姚伊乐
垃圾焚烧项目建设在我国方兴未艾，如何科学、客观地看待，如何对待不同意见的表达，对于促进我国社会和谐发展和环境保护工作至关重要。
记者在调查南京江北项目的过程中发现了几个问题。
其一，政府和部分公众所掌握的外界信息不对称。比如，部分反对者认为国际上目前是“禁烧风”，而政府和国内权威专家说焚烧仍是主流。
为了求证主流究竟是“禁烧”还是“焚烧”，记者分别咨询了德国、日本等国的专家，了解到焚烧仍是德国、日本垃圾处理的主要技术之一。虽然关停淘汰了一批焚烧厂，但处理的总规模并未减小。
其二，目前运行的垃圾处理设施让公众生出恐惧心理。在南京采访过程中，记者两次到南京市天井洼有机废弃物处理厂的垃圾堆埋现场，发现其设施简陋，臭味弥漫。众多反对焚烧项目的居民向记者表示，根据堆埋场的运行情况，他们对焚烧项目能否达到环保标准没有信心。
记者走访的部分反对者曾自发组织到上海江桥垃圾焚烧发电厂周边实地参观考查，据考查者说，周边空气恶臭现象仍然严重。
其三，政府部门和不同意见表达者的沟通渠道不够通畅。虽然当地相关政府部门做了大量的工作以实现公众参与，但记者采访的部分居民却说，他们在表达意见诉求时却吃了闭门羹。
争论和质疑可以推动社会前进。要加快我国垃圾处理工作进展，需要努力解决争论和质疑的焦点问题。记者认为，首先，政府要加大科学普及力度，让公众更为全面地了解相关信息；其次，要加大监管力度，保证已运行的垃圾处理设施达到环保标准，加强公众对新建项目的信心；再次，要保持与不同意见表达者之间通畅的沟通渠道，以科学、客观的态度对待不同观点。
