既要照顾到南水北调各涉利主体的利益诉求，又要防止其“漫天要价”，这迫切需要在法治化的制度构建上有所谋划。

作为一项国家工程，南水北调涉及中央利益、地方利益、企业利益和民众利益。如何协调多方利益，关系到南水北调的顺利实施以及完工后的良好运行，关系到重整国家大江大河水资源重大利益关系，关系到大江南北子孙后代的生存照顾和福祉，功在当代，利在千秋。

然而，在南水北调沿线的个别地区，却存在这样一些需引起重视的现象。比如，突击种树、突击盖房问题，再如，由于条块分割差异，造成个别国有企业的“漫天要价”。另外，几乎每个地方政府都在借南水北调之机“哭穷”，希冀于中央更多的资金或政策支持。

如何使南水北调各项补偿沿着法治的路径进行，防止南水北调各涉利主体（企业、地方政府和群众等）“漫天要价”，与此同时，中央又该如何照顾到各方的利益诉求，这迫切需要更具法治化意蕴的制度构建。

相关立法尚需完备

目前，与南水北调工程相关的立法已经存在不少，从法律、行政法规、地方性法规到行政规章，初步形成了一整套体系。例如包括《水法》《水污染防治法》《环境评价法》等法律，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《水污染防治法实施细则》等行政法规，《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》等地方性法规，《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》《南水北调工程建设稽察办法》《南水北调东中线第一期工程档案管理规定》等行政规章。

不过，这些立法还存在诸多不足，这主要包括以下两个方面：

其一，现在法律文件的内容有些仍然停留在框架立法的层次，内容抽象宽泛，而真正具有可操作性的内容仍然大多数由政策文件来予以规定。

由于各种政策文件缺少规范性，而且容易变动，这直接导致南水北调工程中的各种相关措施的不稳定和不一致，大大影响了工程推进的效率和质量，也不利于各种利益纠纷的解决，同时还影响到各种利益主体权益的保障。

例如，《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》，是一部关系到南水北调工程数以百万计的民众重大权益的一部征地补偿和移民安置的基本法规，但是这部法规存在明显问题：一方面，其法律位阶过低。该办法是国务院南水北调工程建设委员会制定和颁布施行的。根据《国务院关于议事协调机构设置的通知》，国务院南水北调工程建设委员会属于议事协调机构，而且在工作任务完成后将撤销，而按照《立法法》的规定，国务院议事协调机构既不是行政法规也不是部门规章的制定主体。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条第七款规定：“国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事机构可以规定临时性的行政管理措施。”据此，这一“暂行办法”连部门规章的法律位阶也够不上，只是“临时性的行政管理措施”。作为关系国计民生的重大工程的基本法规，显然位阶过低。

另一方面，该“暂行办法”总共也就34个条款，便将工程建设征地补偿和移民安置的内容都进行了规定，这种规定是典型的框架立法，仅仅规定了一些大的目标和原则，细致的、可操作性的规定基本付之阙如，留下了诸多空白，需要大量的非规范性的政策文件去填补，实际上等于规定了一个总的目标，授权各地方政府以灵活的行政措施去达到这个目标。依赖于非规范性的行政措施，缺少立法规制，这是造成目前移民安置中存在诸多问题的一种重要原因。

其二，现行的法律文件之间还存在不一致之处，这种不一致导致法律执行时的差异，有损法律的权威和当事人的权益。

当前，我国在铁路、公路等国家工程建设征地时，执行的是《土地管理法》及其《实施细则》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律文件的规定，即依法征收集体土地，要按被征土地的区片价乘以被征土地的面积计算土地补偿费，山区未利用地和坝上未利用地按征地区片价的60%执行。而水利工程征地补偿则执行的是国务院单独制定的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，土地补偿费为被征土地所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的16倍。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》所援引的上位法同样是《土地管理法》。执行的是同样的法律，建设的是同样的国家工程，征收的同样是农村集体土地，然而铁路、公路建设和水利工程建设所执行的征地补偿制度和标准在立法上就相差甚远，前高后低，导致水利工程建设过程中的征地措施难以得到被征地农民的理解和配合。这种制度设计上的差异是不是基于合理差别而进行的不同规定，应该重新审视。至少，从目前来看，被征地对象是相同的，这种差异的存在也就并无多大的合理性。立法上的不一致，应通过法规清理或修改来加以统一化，以实现法律体系内部的和谐。

鉴于南水北调工程的浩大，牵涉面极为庞杂，涉及的人员和事项广泛，建议对南水北调进行专项行政立法，至少应制定几部有关征地、移民、工程建设、水资源管理等方面的行政法规和一系列配套的行政规章，缓解立法需求燃眉之急。

利益纠纷亟待制度破解

由于南水北调工程建设中需要征用沿线土地，迁移沿线民众，涉及到沿线地方的生态利益、企业和民众的财产权益和民生照顾等。在补偿过程中，一方面，固然要照顾到各涉利主体的利益；另一方面，针对一些涉利主体的漫天要价，也要有所甄别。这不仅和中央财政的能力相关，更关系到各个地方之间的公平。

对此，应当通过建立法定的调节机制进行调整，如建立和完善公众参与机制、中立的补偿评估机制、法定时效制度等，秉持公开、公平、公正原则，避免补偿标准随意，补偿程序倒置或者缺失等，充分保障各方利益的平衡和合理的补偿，保障国家补偿的标准足额到位，也要保障国家的补偿资金不因少数地方或者少数人的漫天要价而使国家利益受到损害，也不能因此而让其他利益相关人受到不公正的待遇。

需要指出的是，由于此类机制的约束性往往较弱，执行过程中容易走样。因此，应该尤其加强政策执行的严谨性。

而针对当前已初现端倪的水资源争夺，建立制度化的地区利益纠纷解决机制，具有重要的现实意义。国内的大江大河经过数千年的整治疏堵，大体上形成了对水资源既相争又相依的局面。南水北调工程则是人工修建的跨省界新流域，纵贯南北，涉及多个省份和数十个城市，在此方面应加强统筹协调。

南水北调工程的地区利益纠纷需引起重视。这主要表现在受水区与调水区之间的利益纠纷以及南水北调受水区沿线地区对水资源的争夺。

就前者而言，南水北调工程中线和东线工程的受水区为京、津、冀、鲁、豫、苏，大部分为经济相对发达地区，而调水区中线为湖北省、陕南和河南省的5个地市。其中丹江口库区内及上游地区经济欠发达，有26个县为国家级贫困县。东线的调水区为南京、上海和太湖地区，经济相对发达。自2003年南水北调总体规划出台后，随着南水北调东线和中线工程的顺利推进，调水区水源的涵养和保护，水源区的生态建设压力和经济发展上所受的限制越来越大。南水北调工程的主要受益方为经济相对发达的东部地区，而中西部欠发达的调水区却为此背上了维护高标准生态质量的经济包袱，也因此丧失了很多发展的机会。因此，调水区与受水区经济的和谐发展日益引起人们的普遍关注，目前广受关注的是调水区呼吁完善南水北调中的生态补偿机制。

但是，目前的生态补偿机制、补偿方式和资金来源单一，国家目前的生态补偿主要以项目为主，资金主要源于中央财政一般性转移支付；补偿政策和项目缺乏长效性，补偿政策大多以规划、项目和工程的方式组织实施，主要补偿建设资金，有明确的时限。

因此，应建立体系化的、多层次的生态补偿制度，推进生态补偿的立法。一是确定补偿主体和补偿对象。根据“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的生态补偿基本原则，受益者、开发者、破坏者、污染者都可以成为生态补偿的主体。与此相对应，补偿的对象应为生态环境的保护者、恢复者、受损者。二是明确补偿范围和补偿标准。目前的补偿侧重于水污染治理和水土保持，仅考虑了生态保护者的部分直接损失和一部分的生态破坏恢复成本。以中国目前而言，生态补偿的范围不能过宽，补偿标准不能过高，但也不能仅限于直接损失，应适当拓宽补偿范围和提高补偿标准；三是建立多元补偿方式。应在资金项目补偿的基础上，加大技术补偿、产业补偿和政策补偿的力度。

再看南水北调受水区沿线地区对水资源的争夺。

拟议中的南水北调西线工程从四川跨流域调水，牵扯到长江与黄河两条流域的水资源再分配，表面上看，是水的所有人和使用人利益发生了冲突，实质是四川与西北各省在水资源短缺下的利益之争。南水北调东线和中线工程则涉及7省（直辖市）的44座地级以上城市，在水资源短缺的大背景下，7省对水资源本身的争夺已经表面化。

目前，我国现行水法对跨行政区域河流的水资源分配使用，以及责任义务，缺少明确的法律规范。对于水资源的地区纠纷，国务院水利部专门制定了《省际水事纠纷预防和处理办法》，其中明确规定了对省际水事纠纷预防和处理的措施。但是，国务院水利部的这一办法在法律位阶上只是规章，难以对平级的省政府形成有效的约束力，在现实中，地方政府并不完全按照水利部有关文件执行。发生省际水事纠纷时，往往是流域管理机构主持两省代表坐下来谈判。如达成一致，双方按照协议执行；协商不成，那么，最终只能将矛盾上交中央政府裁决，但是，这种并非制度化的措施，容易产生地方与地方、中央与地方之间的矛盾，并损害中央权威。

为保障南水北调工程水资源的管理，建议进行专门的行政立法，在中央层级设立专门的管理机构，或者由水利部直接对南水北调工程的运行进行管理，统一进行南水北调水资源的调度，并负责日常的行政管理，这样能从根源上减少水资源纠纷的产生。并以此为契机，建立对跨省河流进行有效管理的新机制。更重要的是，要注重发挥权力机关在重大决策制定过程中的作用，与此同时，还应当注意发挥司法机关在调处利益纠纷过程中的职能作用。（作者熊文钊为中央民族大学法学院教授，张步峰为中央民族大学法学院副教授）