这次在合肥召开的“全国城镇污水处理建设与运行工作现场会议”，中心议题就是如何贯彻落实今年《政府工作报告》的相关任务要求，针对当前我国污水处理设施建设和运行方面出现的新情况、新问题，总结经验，改革创新，进一步全面推进城镇污水处理工作。

　　一、“十一五”我国城镇污水处理事业取得令人瞩目的成果

　　第一，污水处理能力快速提高。截至2009年底，全国城镇累计建成污水处理厂1993座，总处理能力已超过1亿立方米/日，与“十五”末相比分别增长了1.2倍和75%（图1）。这也是到目前为止世界上所有国家污水处理能力增长的最快速度，所以说“十一五”期间我国真正实现了污水处理能力的巨大突破。美国原来是污水处理能力最大的国家，现在我国在建与“十一五”期间已经投入运行的污水处理厂，污水处理能力已经与美国相当（图2）。但不同之处在于，美国已经完成了城镇化进程，而我国人口基数是美国的5倍，还处在城镇化快速发展过程中。目前，我国在建污水处理厂数量超过已经投入运行的污水处理厂。且在建项目规模之大恐怕也是空前的。今后十年每年都将有一大批污水处理厂要投入使用。

图1 我国城镇污水处理厂发展状况

  　　

  2009年污水处理厂    2009年污水处理规模

图2 2009年我国污水厂数量及处理规模

 

　　第二，城镇污水处理设施对污染物减排的贡献率不断提升。根据统计，2009年全国城镇污水处理厂累计处理污水279亿立方米，是“十五”末期的1.9倍，全年削减COD超过700万吨，较“十五”末增加了80%，污水处理厂已经成为削减COD最主要的手段。“十一五”以来，全国污水排放量已经基本稳定（图3），根据国际城镇化经验来看，在一个国家的生活用水量、节水习惯以及水价上升等多种因素一旦达到稳定状态，污水排放量一般不会再猛增。

 

图3我国城镇污水排放及处理情况

　　截至到2009年底，全国城市污水处理率已经达到了73%，较“十五”末提高了21个百分点；污水处理厂运行负荷率达到了75%，较“十五”末提高了11个百分点（图4）。十年前国家环保总局对环保模范城市的考核标准中，城市污水处理率只要求达到50%，对污水处理厂运行负荷率没有列入考核范围。以杭州为例，当时杭州的污水就是用简单的办法，通过一条主干管将沿着河流和大运河分布的130个污水排放口全部截流，然后送往污水处理厂处理。但因雨污合流，污水中COD浓度过低，处理效率不高。此后，杭州市的雨污分流管网建设工作进行了三年，最终才将负荷率提高到较高的水平，在这之中做了大量艰苦的工作，如新区建设、对老区和老建筑的同步改造，道路建设和改造等必须结合雨污分流来进行；居民区进行改造时，每平方米市政府出五元，街道出五元，基层出五元，这三个“五元”的投入，才接通了污水管网的“毛细管”，加快了城市的污水处理工作。
 

图4 城市污水处理率增长情况

　　第三，“十一五”部分规划目标提前一年完成。在党中央、国务院的正确领导下，通过各级政府和污水处理行业的共同努力，“十一五”规划中城镇污水处理的主要指标已基本实现。可以说，在量方面我们已经出色地完成了“十一五”规划的主要指标（表1）。

表1“十一五”规划主要指标提前一年完成

　　城镇污水处理工作之所以取得如此成果，主要有以下几个方面的经验：

　　（一）加强组织领导，落实责任

　　第一，强化地方政府的主导作用。因为污水处理具有地域性，治理在地方，受益也在地方；一旦造成污染，危害也在地方。要充分认识到污水处理是利国利民、对当代和后代均有利的大好事，更是改善当地投资环境的重头戏。第二，加强部门协作，明确职责分工，形成各职能部门之间的工作合力。涉及水的学科有三大领域，一是水利学科，在我国设立已有60年，这期间已累计培养了100多万名水利工程技术人员，主要方向是大江大河治理、水文地质、大坝和河堤等水利工程等；二是给排水学科，在我国也有60年的历史，培养了150万名给排水工程技术人员，涵盖了建筑、小区一直到城市的安全供水、污水处理、排水、水循环利用等专业；三是水生态学科，专业名称为环境保护工程，是近二十年内新成立的专业，尚缺少实际大规模的工程经验。这三大领域培养的工程技术人员是不同学科背景的三支大军，专业各有侧重，各有优势，必须组成“统一战线”，明确各自的职责分工，形成技术的合力、部门的合力和责任的合力。第三，转变政府职能，强化规范指导，注重建设运营全过程监管。目前，浙江、河南、江苏、山东等地已经率先实现县县建有污水处理厂的目标，整个太湖流域镇镇都已建成污水处理厂。但是，在量的增长的同时，质的提高方面我国仍面临艰巨的任务。比如，一些县城存在污水处理厂配套管网建设滞后、未实现雨污分流、污水厂空置等问题，主要原因是部分基层干部认为建管网费时、耗力，政绩难以体现。

　　（二）完善城镇污水处理发展的政策机制

　　一是建立和完善污水收费制度。根据保本微利原则，逐步提高征收标准，强化征收手段，提高征缴率，加强资金使用监管。山东根据自身特点，出台了相应的收费管理办法，凡是污水收费未达到“保本微利价”即0.80元/吨的城市，暂停所有投资项目、土地审批和上级财政援助。这样做大大提高了污水费收缴率，提供了很好的经验。二是形成政府主导、社会参与的多渠道资金筹措方式。“十一五”期间，国家发展改革委加大中央预算内项目投入，财政部和建设部实施“以奖代补”的激励政策，各地方政府全力筹措配套资金，各地建设部门积极拓宽资金渠道，提高污水厂网建设运营效率，取得明显成效。三是积极引入市场机制。建立公平公开的规范管理制度和特许经营制度，打破行业垄断，引入竞争，提高效益，依据“政府建网、社会建厂”的原则，鼓励多元投资主体参与污水处理设施的建设、运营和管理。

　　（三）建立信息管理与考核监管机制

　　一是建立了全国城镇污水处理管理信息系统，形成数据共享的监管平台，实时掌握城镇污水处理的建设运行情况，实现了对污水处理项目建设和运行的动态管理。二是建立了“量质结合”的城镇污水处理考核体系，通过对污水处理设施覆盖率、城镇污水处理率、设施利用率、污染物削减率等指标考核，促进地方污水处理设施的运营和减排效率提高。三是建立部门密切协作的督察制度，形成监督管理的长效机制。建设部门加强对污水处理设施建设、运营的考核评估和督促整改，发改、财政和审计部门加强项目投资和污水处理收费的督查，水利部加强了水源地水资源的管理与污染控制，环保部门加强对处理水质的监督检查，共同促进污水处理设施效益的发挥。

　　（四）加强城市节水，促进源头减排

　　节水既有利于资源节约，也是污染减排的重要举措，节多少水就等于减少多少等量污水排放。“十一五”期间，我部加大了对城市节水的工作力度，通过创建节水型城市，推动了城市节水工作。目前全国已有40个城市通过了国家节水型城市的考核，受到通报表彰。

　　（五）加大科技支撑，破解技术难题

　　为发挥科技对饮用水安全保障和水污染防治规划及重大治污工程的支撑作用，我国实施了“水体污染控制与治理”重大科技专项（简称水专项），住房城乡建设部和环保部是水专项的两个牵头组织单位。水专项中的城市水污染和饮用水安全保障方面由建设部门负责的，“十一五”期间一共启动了13个项目，91个课题，中央财政投入14.85亿元，地方配套24.08亿元，涉及示范城市50余个，水专项的实施初见成效，提高了污水处理效能，缓解了水污染压力。

　　二、当前存在的突出问题

　　虽然我国的污水处理工作取得了很大成绩，但是存在的问题更不容忽视。

　　（一）建设方面存在的突出问题

　　第一，区域发展不平衡,城乡差距明显。至今为止，全国尚有106个设市城市还没有建成投运的污水处理厂，主要分布在东北和中西部的省份，比去年减少了100多个；65%左右的县城污水处理设施基本处于空白的状态，绝大多数乡镇没有任何污水处理设施。

　　第二，项目实施机制不完善。一是部分项目可行性研究不充分，甚至流于形式，在项目规模确定、技术选择、管网配套、集中处理与分散布局等方面缺乏认真分析研究，给项目建设和运行埋下了隐患；二是技术决策行政化，缺乏必要的科学论证。对于政府投资项目和企业投资项目没有区分，没有按照企业建厂、政府建网的原则来组织建设；三是不严格遵守项目业主负责制以及设计、施工、监理等环节的招投标制度。

　　第三，36个大中城市离“全收集，全处理”目标还有相当的差距。国务院确定了36个大中城市应该达到“全收集、全处理”的目标，但到目前为止，部分城市还没有将规划目标落实到建设任务上，更谈不上建设任务的分解和实施。有的城市污水直排的现象还普遍存在，管网覆盖程度低，截流也不到位，初期的雨水污染未削减就排向水体，污水处理能力不足。

　　第四，配套管网建设严重滞后。有的地方只有污水处理厂，管网建设空白。“十一五”期间，污水厂建设上去了，但规划确定的16万公里管网的指标难以完成，管网滞后仍然是当前最突出的问题，直接影响到污水的收集和污水处理能力的发挥。根据测算，年降雨量在400毫米以上的地区都应该实施雨污分流。但实际情况与这个标准差距很大，目前有许多地方都还没有进行雨污分流，污水厂进口处污水COD含量仅为100毫克/升，大大低于全国250毫克/升的平均值，造成污水处理效能下降，单位COD削减能耗大大提高。

　　第五，污泥处理处置设施建设缓慢。大量污水厂建成投运后，污泥的问题相继暴露出来。目前全国近80%的污泥没有得到稳定化、无害化处理处置，绝大部分污泥都是送往城市垃圾处理厂简单填埋。有的城市污泥量太大，垃圾处理厂容纳不下，有的地方以至于出现压实机陷入污泥的事故。此外，污泥处理技术储备跟不上需求，符合我国国情的成熟技术路线尚未形成。

　　（二）运行方面存在的突出问题

　　第一，设施运行负荷率低。根据我部“全国城镇污水处理信息管理系统”的筛查情况，目前全国仍有263座建成投运的污水厂（占投运污水厂的13%），没有达到“污水厂投运一年负荷率不低于60%、投运三年不低于75%”的基本要求。此项负荷率往往指的是污水处理的负荷率，并没有具体区分雨水、污水还是渗入管网的地下水，即使如此，这个低标准的考核要求也没有达到。污水处理厂设计规模偏大、重厂轻网，是造成处理能力闲置的主要原因，有些地方甚至出现污水处理规模比供水规模还大的怪现象。超规模设计主要有两方面的原因：一是缺乏科学论证，对项目规划需求的确定不科学；二是人为加大项目规模，以争取更多的中央补助资金，但同时管网配套严重滞后，造成处理能力闲置，投资浪费。

　　第二，污水厂进水COD浓度低，减排效率降低。按照2009年的统计数据，全国共有312座污水处理厂进水COD的平均浓度低于150毫克/升，总处理规模达1231万m³/d，在雨季（8月）这一规模将增加30%到40%，浓度还将下降。主要原因就是雨污不分流，管网质量差导致地下水渗入，自备水源无节制使用等。比如，南昌市的污水处理厂进水COD浓度在统计期间没有超过200毫克/升的，最低的时候不到100毫克/升（图5）。2009年1月，南昌市市区部分管网实现了雨污分流，但是由于占比例很小，进水COD浓度依然很低；郑州市的污水处理厂进水COD浓度在雨季和旱季呈现出规则的波浪型，处理效率起伏不稳（图6）；重庆市引进国外先进技术，用世行的资金建设了两个大型污水处理厂，但由于没有进行雨污分流，进水COD浓度也呈现出季节性的波动，使得部分COD削减能力空置（图7）。一些污水处理厂的领导误以为进水COD浓度标准上限是500毫克/升。其实，国家标准指的COD浓度500毫克/升上限是指工厂污水在排入城市下水道系统的COD浓度限值，而不是生活污水处理的上限。德国、法国、匈牙利等国污水处理厂的进水COD的浓度都在600毫克/升以上，最高的达到700毫克/升以上，而出水只有20毫克/升，大部分COD实现了削减。与此相对照，我国很多城市污水处理厂进水的COD浓度不足200毫克/升，出水浓度50-60毫克/升，削减量只有德国等国家的1/3到1/4，而电能和材料的消耗却并不低。

图5 南昌市污水厂进水COD浓度变化曲线

图6 郑州市污水厂进水COD浓度变化曲线

 



图7 重庆市污水厂进水COD浓度变化曲线

　　第三，水质监管、检测不完备。一是许多地方还没有建立健全专门的污水水质监测机构，缺乏对处理厂进出水水质的有效监管。二是部分县市污水处理厂技术人员严重不足，有的厂甚至没有自己的化验室，难以保证污水厂运行的稳定性和可靠性。三是一些污水处理厂化验制度不完善，未严格按照《城市污水厂运行、维护及其安全技术规程》（CJJ60-94）中要求的检验项目和频次进行化验分析。

　　第四，污水处理收费不足。许多地方污水处理费收缴率偏低，那些自备水源多、管理漏洞多的地方情况更为严重。一方面用水没有节制，浪费严重，大量排放污水；另一方面，少数城市污水处理多头管理，加大了污水处理费收缴的难度。

　　三、今年加快城镇污水处理的若干重点

　　今后几年，我国在水环境方面还将遭遇前所未有的挑战。一方面，快速城镇化、工业化发展对水资源的需求压力持续增大；另一方面，气候变化导致水资源的空间分布发生变化，最近西南地区干旱导致云南、贵州等省区生活和生产用水十分困难。水资源短缺，环境污染日益加剧所导致的水质性缺水和水源性缺水等都制约着我国国民经济的可持续发展。这就要求我们把认真做好污水处理工作，作为落实科学发展观的重要内容。

　　（一）继续加强污水处理设施的建设

　　一是务必完成今年《政府工作报告》中提出的2010年“新增日处理能力1500万立方米”的城镇污水处理建设任务。住房城乡建设部已对各地在建项目进行了梳理，发文要求各地抓紧落实，并将督查和考核各地任务的完成情况，作为今年污水处理考核工作的重点。

　　二是加快污水处理设施建设。尽快消除设市城市污水处理设施的空白，全面推进县城污水处理工作，力争到2010年底全国半数以上省（自治区、直辖市）实现“县县建成污水处理厂”的目标。各地建设部门要密切配合同级发展改革部门，认真做好今年中央预算补助资金项目的筛选工作，切实尽职尽责，共同为中央投资发挥最佳的效能把好关。

　　三是加大“全收集，全处理”的工作力度。36个大中城市应做到市区管网全覆盖，旱季没有污水排入城市水体，对初期雨水进行收集处理，尽快提高污水处理效能，确保年内达到国务院提出的36个大中城市率先实现“全收集，全处理”目标。

　　四是重视配套管网的同步建设。根据“厂网并举，管网先行”的原则，确保已建成的污水处理设施充分发挥效益，加快雨污分流系统改造和完善，切实提高污水处理设施的污染物削减效率。今年财政部和建设部研究制定了新的“以奖代补”方案，将进一步加大对城镇污水配套管网建设的支持力度。

　　五是重视污泥处置和再生水的利用。我国污泥的处理处置水平与国外的差距很大，在一些发达国家，城市污水处理厂内污泥的处置是与污水处理同步进行的，而我国很多城市，只对污水进行处理，却没有污泥的处置和利用。少数城市错误地推行集中式污泥处理场，但由于污泥含水量达80%以上，装在车上一运输就化成泥浆，结果整条运输线路或街道都受到污染。其次污泥一旦储放两天以上就会因细菌发酵而变得臭气倍增结果引发周边居民的反对。由此可见，污泥处理最理想的工艺流程应在污水厂内部就地干化处理。下一步不仅要妥善解决污泥的安全处置问题，还要实现从污泥简易干化填埋处理向综合利用转变。与此同时加大对再生水的利用，促进资源的循环综合利用。

　　（二）强化监管，充分发挥设施运行效能

　　一是加强机制创新，提高运行效率。要在几个先行城市建立污水处理效率与污水处理费返还挂钩的制度，每个省区都要建立一个以上推进实施与COD削减效率直接挂钩的激励机制的应用示范试点城市。

　　二是加强能力建设，强化水质监管。各地要尽快建立健全污水水质监测机构，完善相关制度，一方面要会同环保部门加强对排入污水厂的水质监管，防止有毒有害化学物质进入处理厂，影响设施正常运行，同时也要及时发现污水COD等污染物浓度过低等情况，并及时查找原因，采取相应措施；另一方面要加强监测污水厂的出水水质，确保达标。

　　三是进一步完善污水处理收费制度。各地建设部门要学习山东的做法，主动会同发改、财政、环保等部门，增加对城市政府提高污水处理费的压力，促使其提高污水收费的标准，加强污水处理费的征收力度和资金使用的监管。逐步将污泥处置等费用纳入污水处理成本，使污水处理效能提高形成良性循环。

　　四是加强技术培训，提高污水处理设施运行水平。各地要充分发挥学（协）会和科研院所的作用，加大专业技术人员的技能培训，逐步推行持证上岗，提高污水处理厂安全稳定运行管理能力。

　　五是继续强化污水处理设施运行的监督考核管理。污水厂进水COD浓度、能源消耗、出水质量、水厂占地和投资等，都应该有标杆。要在全国设立污水处理标杆企业，以标杆企业为参照标准，达不到标准的企业应限时进行整改，这样才能全面对污水处理工作进行考核和奖惩。

　　（三）加强科技支撑

　　首先，水专项总体目标是针对我国水体污染控制与治理的关键科技瓶颈问题，通过技术创新和体制创新，构建我国流域水污染治理技术体系和水环境管理技术体系，建立适合我国国情的水体污染监测、控制与水环境质量改善技术体系，大幅度削减示范项目和示范城市污染物的负荷，明显改善水环境质量，大幅度提高自主创新的能力和水平。

　　其次，我国的水体污染控制与治理技术，正从以行政区域为主向“分区、分类、分级、分期”的流域综合管理模式发展，形成“技术、监管、经济、社会”的多层次流域水污染防治体系；由末端治理转向源头控制、清洁生产、循环经济相结合的全过程控制；由单向技术研发转向集成技术综合应用（图8）。与发达国家相比，我国水环境管理技术水平落后十年以上，尚未形成系统的流域水环境管理技术体系，水体污染控制技术集成创新不足，设备成套化水平低，市场化、产业化机制尚不完善。

 

图8 水体污染控制与治理的流域性

　　第三，水体污染控制与治理呈现出流域整体化的特征。河水流经城市就变成污水，城市往往是河流和湖海最大的污染源，对此我们要有清醒的认识。流域水污染防治设计的技术路线基本上围绕“三河三湖，一江一库”进行（图9），要通过综合技术研发与集成示范，初步建立我国城市水污染控制与水环境综合整治的技术体系、运营与监管技术支撑体系，推动关键技术的标准化、设备化和产业化发展（图10）。有的技术简单有效，只要推广即可。比如，瑞典的马尔默市道路边每隔100米设置了一个不大的沉淀池，里面种植了美人蕉等可吸收雨水中氮、磷的植物（图11），生物处理的工艺简单却有效，可供我国许多城市借鉴。

 

图9 水体污染控制与治理技术路线

 

图10 城市水污染控制与水环境综合整治技术研究与示范

   

图11 瑞典马尔默“明日之城”街道边的小片人工湿地

　　第四，要重视饮用水安全保障的技术研究与示范。未来的20年是我国水污染影响饮用水最严重的关键时期。要把重点地区含有机污染物、高藻、高铁锰等不同类型的水源水强化净化、开展深度处理技术研究与示范，而且在国家、示范省、示范市建立供水水质监控网络及预警应急技术研究和示范，要有应急的数据库，应急的战略储备，应急的技术人员等一系列的应急措施。为什么要建立应急系统呢？这个问题就相当于人类疾病的防治，既要有防疫系统，又要有医疗系统。光有防疫系统，没有医疗系统，就不可能“治病救人”。现在在水领域里“医疗系统”是空白，一旦水源“有病”受到污染就只有停止供水。几年前哈尔滨市因松花江上游吉化爆炸受到化学品污染造成停水的事件影响极其恶劣，当时整个400万人口的大城市几乎全部瘫痪，对当地投资环境影响极大。所以供水应急处理体系要跟上去，通过技术集成示范，带动形成从源头到龙头的饮用水安全保障成套技术，支撑城乡饮用水安全保障规划的实施（图12）。
 

图12 饮用水安全保障技术研究与示范

　　第五，当前水专项还存在一些问题。一是研究任务与地方解决水危机的问题脱节。我们有些示范工程还只是片面的从大专院校“炒冷饭”、“贴标签”。水专项的示范工程必须要落地，没有工程经验的，就没有资格来实施水专项，不准备进行实际工程示范的也请退出。水专项跟其它专项不一样，其它专项可以关起门来研究，水专项必须要紧贴实际。另外水专项组织经验还有不足，部分课题进展非常滞后，不能及时形成成果为地方水污染控制与治理工作提供技术支撑。二是地方政府的主体责任没有明确。水专项项目在地方实施，要跟当地水污染治理规划紧密配套，如果地方政府对水专项示范工程不支持，水专项就很难落到实处。与其他专项不同，水专项必须时刻与地方政府的责任密切挂钩，一旦地方政府责任不明确，水专项的目标就有可能会变成象牙塔里面的空想、梦想，但目前还没有一套办法来考核地方政府。从目前的情况来看，地方政府争取项目的时候很积极，一旦争取到就完事大吉。这次会议把所有水专项相关地方政府的分管领导都请来，就是要地方政府进一步引起重视。水专项是中央直接落到地方的项目，必须要落实地方政府作为责任主体的责任，充分发挥地方政府的作用，使水专项的研究示范与地方的水污染治理目标紧密结合，并将其作为“十二五”期间水专项示范城市选择的主要依据。

　　（四）加大城市节水的力度

　　一要继续做好“节水型城市”的创建工作。节水是有效治污减排的手段，各地要按照循环经济“减量化、再利用、资源化”的原则，以创建节水型城市为载体，明确城市节水的重点和任务，建立健全节水目标责任制，建立和完善城市节约用水管理长效机制。

　　二要转变用水方式，优化用水结构，因地制宜，突出重点，采取有效措施，提高重点行业、企业的水重复利用率；加快推进城镇供水管网改造力度，降低管网漏损率；促进城镇污水处理由达标排放向再生利用转变，推进资源再生利用；大力推广应用先进节水技术，普及节水器具，提升用水效率；充分发挥科技的先导作用，提高城市节水技术水平。

　　（五）总结“十一五”，谋划“十二五”

　　今年是“十一五”规划收官之年，也是“十二五”规划编制工作的启动年，非常关键，希望各地要尽早做好工作部署。

　　一要进一步加强部门协作。“十五”期间重点解决了污水厂建厂的问题，“十一五”期间还存在管网不配套的问题，“十二五”期间要达到污水处理工作绩效的全面提高，管网配套、污泥处理和污染物削减挂钩的激励机制建立等方面要作为工作重点来落实。

　　二要做好“十一五”规划总结工作，认真分析研究“十一五”规划的实施效果，查找问题，总结经验，理清“十二五”规划编制思路和方法；要转变以往“重厂轻网、重水轻泥、重量轻质”的观念，统筹规划好污水处理厂的新建与现有污水厂升级改造、污泥处理处置、再生水利用以及配套管网，合流制管网改造、雨污分流管网等建设项目；要统筹城乡发展，以城带乡，重点推进县镇污水处理设施的建设。

　　三要合理控制项目规模。要在与城市规划有机衔接的基础上，认真分析污水处理需求，科学合理预测项目规模；因地制宜，选择适宜技术；严格控制好投资规模，做到经济合理，技术可行。

　　四要加大科技对规划的支撑作用。“十二五”期间，水专项的研发推广重点将从点源污染物的削减为主转向面源和点源削减控制并重；从提高集中式污水处理效能为主转向大型集中式与小型分散式高效技术开发相结合并重；从单纯污染物削减为主转向节地、节能、节材式污水处理技术转变。

　　最后，希望大家在这次会后，及时地吸取合肥等地的先进经验，尽快研究部署，提高目标等级，落实领导责任，同时要把这些先进经验中地方可以借鉴实施的都能够落实下去，确保今年工作任务的完成。如果这几项目标达到了，这次会议就可以称之为一个成功的会。也借这个机会，向城市水污染治理领域的全体工作人员，以及为迎接这些艰巨挑战做出突出贡献的同志们，表示崇高的敬意。谢谢大家。