我国城市生活垃圾焚烧政策现状和对策建议
文/合加资源刘兵兵
我国城市生活垃圾焚烧发电项目从产生到现在也不过近十年的事情，面对城市周边无地可埋的现实，国内诸多城市纷纷上马垃圾焚烧项目。但根据国内实际情况来看，垃圾焚烧厂从立项到最终运营，中间过程并不尽如人意。一边是政府和相关企业主导焚烧，另一边则是民众及部分环保专家的质疑和反对。
一、垃圾焚烧政策现状
为了引导生活垃圾焚烧发电产业的正常发展，国家陆续出台和制定了诸多相关政策及标准。2001年，《城市生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》（建标 [2001]213 号）及《![]()
生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485－2001）的颁布实施，使得垃圾焚烧项目从建设到运营监管都有了统一的标准可循。2006年，国家发展和改革委员会制定了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，其中明确规定了国家对生物质发电项目的补贴标准。之后国家又相继出台了关于垃圾焚烧发电项目的增值税及所得税优惠政策。尽管如此，垃圾焚烧发电项目在环境影响评价的公众参与阶段仍然频频受阻，为了项目的环评等工作能顺利推进，2008年9月环保部及国家发展和改革委员会又联合发布了《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》，通知中明确规定“对二噁英排放浓度应参照执行欧盟标准”（欧盟标准中二噁英的排放浓度为0.1TEQng/m3，GB18485－2001中的标准为1.0TEQng/m3）。 以上垃圾焚烧相关政策、标准的颁布实施，至少说明了以下两点：1、国家对垃圾焚烧发电产业是支持的、是该产业的推动者；2、垃圾焚烧发电项目在政策层面上，从立项到项目的运营监管基本实现了有章可循、有法可依。
虽然国家通过制定一系列的政策标准极力地推动垃圾焚烧项目的实施，但实际情况却是民众对垃圾焚烧发电项目的反对声仍此起彼伏，项目中途停建的事情也时有发生。最近两年发生在北京六里屯焚烧厂、上海江桥垃圾焚烧厂、江苏吴江焚烧厂以及广州番禺焚烧厂的事件，都说明了目前我国的垃圾焚烧发电项目的发展并不尽如人意。
二、垃圾焚烧政策面临的问题
最近，国内各大媒体纷纷就垃圾焚烧项目做了大量的报道，使得人们对垃圾焚烧的关注上升到了一个前所未有的高度。针对垃圾焚烧项目建与不建，民众与部分环保人士形成“反烧派”阵营，垃圾焚烧企业与垃圾焚烧专家形成“主烧派”阵营，双方各执一词，争论不下。
但可以肯定的是，凡是进入人们视线中的垃圾焚烧项目几乎没有一家是能够顺利实施的。究其原因，觉得国家在垃圾焚烧政策上还存在以下几方面的问题：
1、政府对公众关于垃圾焚烧的质疑缺乏有效的回应机制
垃圾焚烧发电厂从立项到建成投产的过程中，政府、企业和周边民众三者的沟通至关重要，但这似乎并没有引起政府和企业的足够重视。事实上政府确实也对公众的质疑做出了回应，但这些回应很大层面上换来的不是民众对政府及专家们的信服，而是民众对政府及企业的信任危机。
广州市番禺日报以头版头条报道了《建垃圾焚烧发电厂是民心工程》，文中提及：番禺区人大代表70多人视察了垃圾焚烧发电厂规划用地现场，认为这是“建设宜居番禺的需要”，是“为民办好事、办实事的民心工程”。此文一出，随即遭到了周边民众的普遍声讨：70多名代表既然认为是民心工程，那又为何出现了万人签名反对的现象？由此使得“被代表”、“被民心”的话不断见诸媒体，也更加导致了民众对政府及企业的不信任。
目前《环境影响评价法》和国家环保部【2008】82号文中都有关于公众参与的规定，但是这些规定只限于“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明” ，至于如果项目遭到民众普遍发对但项目本身又完全符合建设标准和排放标准的情况，建设单位和政府该如何应对，又该如何回应民众的质疑，这些并没有给出明确的规定或指导意见。
2、对垃圾焚烧缺乏过程监管和控制机制
舆论争论的焦点其实就在于污染问题，其中又以二噁英首当其冲。事实上只要很好地控制了垃圾的水分和含氯物质的进入，就能极大地避免二噁英的产生，这些应该得到了社会的普遍共识。因此我们可否将舆论的焦点放在，如何有效地对进入焚烧炉之前的垃圾进行很好的预处理的监控和控制上来？
目前普遍认为我国垃圾含水率比较高、垃圾组分复杂，特别是其中含有了大量的容易在焚烧过程中产生二噁英的塑料制品。这些问题的客观存在，确确实实导致了在垃圾焚烧的过程中存在了不小的污染问题。《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485－2001）对垃圾焚烧炉技术性能指标、焚烧炉烟囱高度要求、焚烧炉大气污染物排放限值都做了较为详细的规定，但是对垃圾进入焚烧厂只做了简单的规定：“危险废物不得进入生活垃圾焚烧厂处理”。如果对生活垃圾不做预处理只是简单地一烧了之，依照目前国内生活垃圾的特点，其结果很可能是排放不达标，或为了垃圾正常燃烧而掺烧更多的常规燃料。
如果要解决垃圾含水率和组分的问题，一是可以通过改变我们的生活方式和收储垃圾的习惯来解决，另外还可以通过垃圾综合分类处理厂来解决。国人的生活方式和习惯的改变恐怕不是一朝一夕就能办到的事情，垃圾围城又使得问题的解决非常迫切。因此，国家有必要出台一些对垃圾焚烧的过程监管和控制的技术政策。
3、对周边居民没有一个合理的补偿机制
无论是“反烧派”还是“主烧派”都承认垃圾焚烧厂存在污染，争论的焦点只不过是污染大小和人们能不能承受的问题。现在双方基本上都认可只要政府和企业对焚烧厂的管控力度足够大、并且对进入焚烧厂的垃圾有个很好的预处理，垃圾焚烧厂对人们的污染还是有限的。如此以来，这些污染和我们呼吸的“城市空气”相比，应该也不会达到谈之色变的程度吧？
但即便如此，恐怕每个人也都不愿意在自家门前建设垃圾焚烧发电厂。不管垃圾焚烧对环境的污染是大是小，垃圾焚烧厂周边的居民在一定程度上都是受害者。那获益者是谁呢？是远离这些垃圾焚烧厂的居民！因为对每个生活在这个城市的居民而言，自出生的那天起就不断地在制造生活垃圾。
既然远离垃圾焚烧厂周边的居民自家产生的垃圾拉到了他家门前去烧，那是不是应该让远离垃圾焚烧厂的居民多出一部分垃圾处理服务费呢？道理上虽然说得通，但是要真正执行起来的话，恐怕缺少可操作性：我们不可能每上一座垃圾焚烧厂就要根据居民距离焚烧厂的远近，制定出不同的垃圾收费办法。
这个时候，政府就应该建立一套对垃圾焚烧厂周边居民的合理补偿机制，这个补偿资金也理应由政府公共财政去支付。具体的补偿办法可以是国家层面上的，也可以是地方层面上，但是国家层面上至少要给出明确的指导意见。
三、解决上述问题的对策建议
1、针对由于缺乏有效的回应机制导致的信任危机问题的对策建议：
（1）切实履行《环境影响评价法》中有关“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”的相关规定，切忌让民众觉得自己“被代表”、“被民心”进而造成更严重的信任危机。
（2）制定相关政策，明确如果项目完全符合建设标准及排放标准仍然遭到民众普遍反对的应对措施。
（3）焚烧厂在运营的过程中，由政府监管部门主导建立健全信息公示制度，对民众比较关心的污染指标做到定时公示，并及时回应民众的质疑。
（4）由政府监管部门主导安装一些视频监控设备，从垃圾进场到进入焚烧炉焚烧，让民众能从网上清楚地看到焚烧厂究竟在烧些什么东西。
2、针对垃圾焚烧缺乏过程监管和控制机制的对策建议：
（1）逐步健全生活垃圾从收集、运输、贮存到消化这一系列处理过程中的分类机制；
（2）加大宣传力度，让民众切实认识到垃圾如何分类以及分类对环境保护的好处；
（3）制定相关技术政策措施，规定垃圾必须通过垃圾综合处理厂的预处理系统，降低垃圾的含水率，分拣出容易产生二噁英等污染物的垃圾之后，方能进入垃圾焚烧厂进行焚烧。
3、针对需要建立合理的补偿机制的对策建议
（1）通过政府有关部门调研，制定对垃圾焚烧厂周边居民的补偿办法；
（2）公共财政划拨出专项资金，支持对焚烧厂周边居民的补偿；
（3）制定合理的规划，逐步减少垃圾焚烧厂周边居民的数量。
四、结语
生活垃圾如何处理不单是依靠政府或企业就能解决好的问题，而是需要全民共担责任、共谋对策、共同面对、共同理解才能够解决好的问题。制造舆论的人作为全民之一份子，更应该理性地解说事实的真相，切不可觉得事不关己高高挂起，更不能为了一己之私颠倒黑白、混淆是非。如果全民都能觉得垃圾处理责无旁贷的话，相信垃圾应该能很快顺利地烧起来吧？
