环境商报第19期：关于设立城镇环境基础设施运营专项基金的建议 


近年来，随着污水、垃圾处理设施建设进程的不断加速，我国城镇环境设施运营资金短缺的问题也日益突出，直接影响到环境设施效益的发挥和减排效果的显现。与此同时，污水、垃圾处理等收费制度尚未健全和完善，不能满足环境基础设施正常运营的需要，特别在中西部经济欠发达地区以及中小城镇，运营资金短缺问题尤为突出。
为此，建议在总结国内外成熟经验的基础上，设立专项基金，用于城镇环境基础设施的运营补贴。

一、 运营资金短缺严重制约着环境基础设施的治污效果

目前，在国家节能减排政策要求下，各地污水垃圾处理等环境基础设施建设仍在不断加速，而愈加严格的排放标准又提升了建设及运营的资金需求，再加上收费体制尚未完善，致使城镇环境基础设施运营资金缺口增大，运营企业亏损严重，环境基础设施建而不运、运而不稳的现象日益凸显。
（一）已建成的环境基础设施运营资金缺口较大。据住建部统计数据，截至2009年底，全国已建成污水处理厂1993座，总处理能力已超过1.06亿吨/日；建成生活垃圾处理设施839座，总处理能力37.9万吨/日。据此测算，全国每年环境基础设施运营资金需求达到430亿元左右。但由于污水垃圾收费机制不健全、征缴率低，致使大量环境基础设施运营资金难以得到满足，不能正常运行，无法发挥治污减排作用。据住建部2009年第四季度统计显示，在已建成的近2000座城镇污水处理厂中，有263座负荷率不足60%，而且还存在一些污水处理厂建设多年未投入运行的情况。
（二）在建的环境基础设施运营资金问题将更加突出。据住建部数据，目前全国正在建设的城镇污水处理项目1949座，总设计能力约5500万立方米/日。这批污水处理项目大多分布在中西部地区以及县城以下的中小城镇，而这些地区经济欠发达、财政困难、收费机制尚未建立，环境基础设施一旦建成后，将又可能出现建而不运、运而不稳的现象，“建得起、养不起”的问题将更加突出。
（三）污水垃圾处理收费不足难以满足运营需求。2008年我国建成县城污水处理厂427座，处理能力961万立方米/日。而全年所有县城的处理费收入仅为12.5亿元左右，平均到每吨污水收费仅为0.36元。离目前国家规定的0.8元/吨的收费标准相距甚远。垃圾处理收费情况更加不容乐观，2008年我国建成城市垃圾无害化处理厂509座，处理能力达31.5万吨/日，垃圾无害化处理量为1亿吨。而同年城市垃圾处理收费仅为23亿元，平均每吨垃圾收费仅为23元左右。
（四）日益严格的环境排放标准和要求将提升运营成本。以污水处理为例，现行《城镇污水处理厂污染物排放标准》对污水处理厂的排放标准提出了更为严格的要求，规定污水处理厂排放必须达到一级A或一级B标准，除了去除COD之外，还要求污水处理厂必须进行除磷脱氮和污泥处理。据测算，如达到以上标准，每吨污水处理成本将由目前的0.8元提升至1.2元。由此可见，新的环境排放标准将使污水处理的成本大为增加。

二、设立城镇环境基础设施运营专项基金意义重大

为弥补污水、垃圾处理收费不足，提高环境基础设施的运行效率，带动和促进环保产业的发展，当务之急国家有关部门需尽快设立城镇环境基础设施运营专项基金对环境基础设施进行“末端补贴”，以保证我国“十一五”节能减排目标的实现和可持续发展战略的实施。
（一）“末端补贴”可提高环境基础设施运行效率。目前，污水垃圾处理设施不能正常运行的一个主要原因在于一方面大量的污水垃圾处理设施在不断建成，而另一方面很多已经建成环境基础设施的地区污水处理收费情况并不乐观，而部分已建成设施的县、镇，还不具备开征污水垃圾处理收费的条件，或者在短期内收费标准也难以达到运行成本的需求。据有关方面测算，如果将除磷脱氮以及污泥处理均考虑在内，污水处理的成本在1.2元/吨以上。而目前，全国达到此收费标准的城市仅有无锡（1.3元/吨）、苏州（1.33元/吨）和南京（1.3元/吨）。在此情况下，建立运营专项基金进行“末端补贴”可以补充环境基础设施运营经费的不足，提高运行效率，扭转环境基础设施“建而不运、运而不稳”的现状。
（二）“末端补贴”可避免政府投资产生的“挤出效应”。近几年，为促进经济健康发展，国家加大了对环境保护的投入力度，大量的国家资金涌入环境基础设施建设领域。直接投资建设所导致的“挤出效应”已对市场产生了不良影响。实际上，通过多年的市场化探索，我国的污水处理等基础设施建设完全可以通过市场机制来筹资、建设。政府投资用于配套设施建设和设立运营专项基金进行“末端补贴”，既可避免产生“挤出效应”，又可保障设施正常运行。
（三）“末端补贴”将对拉动社会资金投入产生“杠杆效应”。据估算，政府资金用于环境基础设施运营经费补贴所带来的“杠杆效应”，将拉动社会资金3-4倍的投入。目前，我国城镇环境基础设施建设投资仍存在较大缺口，政府设立运营专项基金进行“末端补贴”，可拉动大量社会资金进入以弥补投资缺口，加快城镇环境基础设施建设。
（四）“末端补贴”的政府投资模式可提高政府资金的使用效率。由于受以往国债投资模式的影响，一些地方政府为了提高政绩、获得国家投资，盲目扩大建设规模，致使环境基础设施建设规模严重超出实际需要，大量设施因“吃不饱”而闲置，造成政府投资的极大浪费。如果政府能够转变传统的投资方式，将投资重点用于城镇环境基础设施的收运系统配套以及运营费用的补贴，环境设施通过市场机制筹资进行建设，可有效避免盲目建设的发生，同时提高政府资金使用效率。

三、设立城镇环境设施运营专项基金的几点建议

解决城镇环境设施运营资金缺乏的有效方式是设立专项运营基金，对运营资金短缺严重地区已建成的污水、垃圾处理设施提供补贴或无息贷款用于设施运营。
（一）基金来源及管理。基金由中央、省、市三级财政每年按照一定比例投入设立，中央财政从国债资金或以奖代补基金中拿出一定份额，省、市两级财政从污水垃圾处理费收入中拿出一定份额。基金设立后由省级建设部门统一进行管理。可借鉴美国设立清洁水州立滚动基金的设立办法，美国的清洁水州立滚动基金由联邦和州政府按照4:1的比例投入资本金，各州设立管理机构，根据本州的具体情况决定资金申请程序和具体使用途径。
（二）基金补贴对象及前提。基金补贴对象为中西部地区及县、镇污水垃圾处理收费不到位地区的已建污水处理、垃圾处理等环境基础设施。补贴前提一是当地需在规定期限内建立健全污水垃圾收费机制，二是设施运行负荷率和环境绩效需达到相关要求。
（三）基金使用方法。由省级建设部门作为基金管理机构制定基金申请程序，并为符合条件的申请对象提供补贴或无息贷款。申请补贴的对象在规定时间内建立健全收费机制后，将收取的污水垃圾处理费返还基金，用于基金滚动发展。
（四）基金补贴标准。基金以补贴对象实际处理量为标准，每处理一吨生活污水补贴0.5元，每处理一吨垃圾补贴50元。其实际处理量需根据国家或省级相关部门考核标准进行认定。
（五）基金还可为其他环保项目提供贷款。对于不在运营补贴范围内，同时市场化发育较好地区的环保项目，如收费标准不足以维持其运营，基金还可以为其作为低息或无息贷款，所贷款项返还基金后用于支持新的项目。











主题词：城镇 环境 设施 运营 专项基金                            
报送：财政部 国家发改委 环保部 住建部 全国工商联   
抄送：各会员企业                                                 
全国工商联环境服务业商会秘书处               2010年6月24日印发