这是个春天，一个桃李争艳的春天。在这个春天，我们将开始迈步又一个五年征程。在这个春天，有一份决策，有一种转变，值得我们用心去记忆。

　　刚刚落幕的十届全国人大四次会议以高票通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《十一五规划纲要》)。从“计划”到“规划”，《十一五规划纲要》亮点频出，而国内生产总值(GDP)增长成为预期性指标，人口资源环境和公共服务人民生活中的8项指标成为具有法律效力的约束性指标，无疑是其中最大的亮点之一。在这8项备受关注的强制性指标中，在“十五”时期落空的主要污染物减排指标被列入其中。

　　五年之内实现主要污染物排放总量减少10％，并作为考核政府责任的硬杠杠。减排指标成为“十一五”时期经济社会发展的约束性指标，不仅显示出党中央、国务院对环境保护的重视和保护环境的坚定信心，还折射出环境保护正在成为优化经济发展、调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段；而在推进政府职能转变中，体现公众利益的环境保护更是当仁不让地成为各级政府不容推卸的职责所在。

　　作为首次亮相我国五年发展规划的“约束性指标”，其约束性应如何理解？为什么要将主要污染物减排列为约束性指标？它将约束什么？约束谁？它的约束性又将如何实现？

　　
　　刚性指标约束谁？

　　约束性指标是政府必须履行职责的内容，是考核政府的硬指标

　　各地区要切实承担对所辖地区环境质量的责任，实行严格的环保绩效考核、环境执法责任制和责任追究制。各级政府要将环保投入作为本级财政支出的重点并逐年增加。

　　——摘自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

　　政府职能在变，政府的责任也在变。成为“十一五”刚性指标的环境指标究竟约束谁？
 
　　各地区要对所辖地区的环境质量负责，要实行严格的环保绩效考核和责任追究，环保投入要作为各级政府财政支出的重点并逐年增加……《十一五规划纲要》明确了主要污染物减排指标的约束指向。环境指标能否完成，接受考核的将是政府。

　　1989年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定:“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”《十一五规划纲要》确定的环境指标恰恰是落实环境保护基本法中关于环境保护政府责任的一个很好的手段。
 
　　国家发改委主任马凯在今年全国“两会”期间介绍“十一五”规划主要指标时说，对政府必须履行职责的领域，比如说能源消耗要降低、污染排放要减少、耕地保有量不能突破、社会保障覆盖率要提高等属于政府职责的硬指标，必须进行考核。这样做的目的是为了避免盲目地追求GDP、简单地追求增长速度。

　　《十一五规划纲要》通过预期性指标和约束性指标的区分，划清了政府“为”与“不为”的界限。而政府职能的转变，随之而来的是政府责任的转变，是政绩考核内容的转变。环境指标成为约束性指标，也就意味着环境指标的实现与否，是政府作为与否、作为得好与不好的表现，环境指标将构成政府政绩的重要组成部分。

　　追求涵盖环境成本在内的绿色GDP也正成为衡量区域经济社会发展的新指标体系，不同区域之间的横向比较也有了新的内涵。国家发改委副主任朱之鑫说，今后，缩小地区间差距的内涵不是指经济总量上的差距，更重要的是要缩小各地区间在公共服务和生活水平方面的差距。而“十一五”规划确定的8项约束性指标正是政府公共服务的内涵。

　　同时，依据《十一五规划纲要》，国家也将按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区的定位来调整完善不同区域的绩效评价和政绩考核，对优化开发区域，将强化经济结构、资源消耗等评价，弱化经济增长的评价；对重点开发区域，将综合评价经济增长、质量效益等；对限制开发区域，将突出生态环境保护等评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。区域绩效的评价对象自然非政府莫属，从绩效评价的内容也就不难推导出政府在经济社会发展各方面的责任。在限制开发区域和禁止开发区域中，生态环境保护将成为政府的工作重点，而在优化开发区域和重点开发区域，经济结构、资源消耗、质量效益等评价内容也都与环境指标息息相关。政绩考核内容之变，也从一个侧面反映了政府工作重点之变、政府的责任之变。

　　
　　刚性指标约束力何在？

　　具有法律效力，也就意味着完不成约束性指标任务，就要承担违法后果

　　约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。

　　——摘自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

　　约束，是承诺，更是责任。

　　《十一五规划纲要》明确规定:“本规划确定的约束性指标，具有法律效力”。以法律的强制执行力来保证约束性指标的刚性，与约束性指标同样是首次亮相我国国民经济和社会发展规划(计划)纲要中的“法律效力”一词凸现约束性指标不容置疑的强制执行力。

　　“所谓法律效力，是指靠国家力量加以保障的效力，如果不执行要承担法律责任，与道德承诺有极大不同，需要一体遵行，没有例外。”一位法律专家如此解释说。而在今年年初召开的四川省“两会”上，四川省发改委主任翁蔚祥对此的理解则是:“约束性指标是刚性的，必须要确保完成的，按我们四川话来说，就是没有价钱讲的。”

　　从《十一五规划纲要》中的“确保实现”到专家理解的“不执行要承担法律责任”、到省发改委主任眼中的“没有价钱讲的”，约束性指标的效力可见一斑。

　　具有了法律效力，也就意味着约束性指标一旦完不成，即构成违法，就要被问责，就要依法承担违法行为后果。与过去的主要是政府对其他市场主体的约束不同，《十一五规划纲要》中的约束性指标是政府对自身的约束，是政府在公共服务和公共管理领域对社会做出的承诺。按《十一五规划纲要》的要求，主要污染物排放总量减少指标不仅要分解落实到有关部门，分解落实到各省、自治区、直辖市，还要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。同时，依据《中华人民共和国公务员法》，拒绝执行上级依法做出的决定和命令、在定期考核中被确定为不称职，公务员将会受到惩戒和降职。

　　由此可见，在约束性指标的法律效力面前，环境保护将成为衡量各地区经济社会发展状况的硬指标，容不得敷衍应付、无所作为，将污染物减排指标视若无物；容不得阳奉阴违，将环境保护视为创造政绩的“绊脚石”，以地方保护主义干扰环境执法。

　　
　　环境为何成为刚性指标？

　　主要污染物减排纳入约束性指标，既是优化经济发展的内在要求，也是转变政府行政职能的重要内容

　　《纲要(草案)》提出了“十一五”期间单位国内生产总值能源消耗降低20％左右、主要污染物排放总量减少10％等目标。这是针对资源环境压力日益加大的突出问题提出来的，体现了建设资源节约型、环境友好型社会的要求，是现实和长远利益的需要，具有明确的政策导向。

　　——摘自温家宝2006年3月5日在第十届全国人民代表大会第四次会议上所作的《政府工作报告》

　　在“计划”转变为“规划”、GDP增长成为预期性指标的同时，污染物减排缘何成为“十一五”时期的约束性指标？

　　强化环境指标，是我国经济社会实现科学发展的内在要求，是我国转变经济增长方式的必然选择。

　　目前，我国开始进入新一轮经济增长周期，并呈现出显著的重化工业特征，这必然将增大对能源和原材料的需求，也将进一步加大对环境的压力。由于粗放增长方式没有得到根本转变，资源能源的瓶颈制约作用日益凸显，经济社会发展同人口、资源、环境之间越来越大的矛盾业已成为我国当前亟待解决的突出问题之一，资源消耗过大、污染排放过高越来越束缚着我国经济社会发展的步伐。有专家预测，如果不转变经济增长方式，未来5年，资源环境对经济增长的瓶颈制约越来越严重，可持续发展的压力将会进一步加大。
　　而据世界银行测算，2003年环境污染和生态破坏造成的损失占GDP的15％，而我国当年GDP的增幅才为10％。因此，有专家指出，继续沿用粗放的模式发展下去，也许在资源耗尽之前，我们就将面临着难以承受的环境污染噩梦。“十一五”期间必须控制资源消耗和环境污染两个指标，以促进各地区依靠低消耗、低污染来提高增长速度。

 
　　正如著名经济学家、清华大学教授胡鞍钢在接受媒体采访时所指出的，当前中国所面临的已经不是是否要加快发展的问题，而是如何发展的问题；不是要进一步提高经济增长速度的问题，不是量的问题，而是要明显地改善发展质量的问题。

　　“十一五”是落实科学发展观的重要起步，也是全面建设小康社会的关键时期，是一个承上启下的转折期。在这个经济社会发展的新拐点，如果沿用原有的粗放式经济增长模式，继续以消耗资源、污染环境来换取经济数据上的增长，将是一条再也走不通的死胡同。落实科学发展观，推动形成资源节约型、环境友好型社会，不能是纸上谈兵，需要我们在实际工作中扎扎实实地去推进。在推进工作中，我们需要强有手的抓手和衡量尺度。以强制性的环境指标来制约经济的粗放增长，以强制性的环境指标来调整高耗能、高污染产业的结构，以强制性的环境指标来拧干GDP中的水分，实现经济社会真正、可持续的发展，必将成为我们不二的选择。

　　强化环境指标，有利于促进各级政府树立正确的政绩观、转变政府职能，并进一步推进政府行政体制改革。

　　“十五”时期，人口资源环境目标和公共服务人民生活目标共有15项，占全部的57.7％。而“十一五”时期，这两大目标共有16项指标，占指标总数的72.7％，其中8项约束性指标均属于人口资源环境和公共服务人民生活指标。由此可见，《十一五规划纲要》对政府职能转变的导向十分明确。

　　在社会主义市场经济条件下，政府该管什么，不该管什么？《十一五规划纲要》明确地回答了这个问题，界定了政府的身份，并要求政府转变职能，加强社会管理和公共服务职能。作为公共产品和公共服务的提供者、良好社会环境的创造者和人民群众公共利益的维护者，政府要做符合这个身份的事，该政府管的事情，政府理应责无旁贷，不该政府管的事情，政府不应越俎代庖。

　　环境保护无疑是职能转变后的政府该做的事。《十一五规划纲要》以约束性指标的形式又一次强调了环境保护是政府的重要职责所在，进一步强化了政府在环境保护这一公共服务和涉及公共利益领域需要履行的职责。

　　在过去GDP唯上的年代，环境保护每每被忽视，以环境换取经济增长的现象相当普遍，甚至在一些地方，地方保护主义盛行，严重地干扰了环境执法，助长了环境违法行为。环境指标入选约束性指标，是执政理念的变化，更是发展理念的变化。环境指标成为量化的约束性指标，必然有利于促进各级政府树立正确的政绩观，将环境保护真正作为优化经济增长的有效手段。中央政府将通过环境指标的强制力来实现对政府各部门和各地区的有效监督，通过环境指标来纠正各地区和各行业的偏离科学发展、可持续发展的行为。
 
　　约束是为了飞得更高，是为进一步发展蓄积更有力的后劲。

　　
　　刚性指标约束什么？

　　刚性指标的完成，需要政府刚柔兼济，充分运用法律手段和经济手段

　　本规划提出的主体功能区划、保护生态环境、资源管理、保护知识产权、调节收入分配、维护市场经济秩序、保障人民合法权益、社会建设和管理等的要求，主要通过健全法律法规、加大执法力度等法律手段，并辅之以经济手段加以落实。

　　——摘自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

 
　　约束性指标，约束的是政府的行政行为，约束着政府运用多种手段去调控社会资源，合理配置公共资源，约束着政府摒弃种种不符合科学发展观的行为与做法。

　　具有约束性的环境指标赋予了政府保护环境的责任，也同时赋予了政府强化环境执法的责任。在一定程度上，环境执法力度如何，反映了政府执政能力的高低，反映了政府执行力的高低。

　　在GDP指标与环境指标的一软一硬的变化中，GDP增长压力淡出，环境指标逐渐走上台前，GDP至上的固有堡垒正在逐步瓦解，牺牲环境发展经济的不可持续发展观念将会逐步消退，取而代之的是以环境优化经济社会发展，是人与自然和谐的科学发展理念。而随着这些转变悄然变化的将是政府的行政行为。

　　要实现“十一五”期末二氧化硫、化学需氧量等主要污染物排放总量减少10％的目标，《十一五规划纲要》明确规定了政府完成这一指标的两个手段，以法律手段为主，辅之以经济手段。国务院今年3月刚刚发布的《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》中也已将严格环保等市场准入作为调整产能过剩的重要制度和手段。

　　以法律手段为主，意味着各地区要健全环境监管体制，提高环境监管能力，加大环境执法力度。

　　环境指标的分解与核定，需要污染物排放总量制度和排污许可制度来保障实施。在建设项目上马、区域规划制定时，环境影响评价制度理应成为一道不可逾越的关口，成为其科学发展与否的评判尺和试金石，以从源头上避免区域发展、经济结构、产业结构出现与能源资源状况、环境容量不和谐现象。日常严格的环境执法，将堵住环境违法行为的漏洞，避免污染企业将环境成本外部化，真正破解困扰环境保护的“违法成本低，守法成本高”难题。

　　刚性指标的完成，并不排斥政府采取与市场机制相和谐的调控手段，积极引导市场的力量，将资源朝公共服务方面倾斜，最终实现合理配置资源、达到指标规定的目的。
 

　　《十一五规划纲要》明确要求将污染防治、生态保护列入公共财政预算安排的优先领域；明确要求完善和制定鼓励资源节约型、环境友好型社会建设的税收政策；要求加强环保政策和产业政策的配合，关闭破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件。同时，以严格的环境执法为后盾，推动清洁生产，促进循环经济发展，让企业和区域在环境保护中获得收益，也将增强各地区、各行业走可持续发展之路的决心与信心。
 
　　约束是制约，更是一种力量，推动着政府去做该做的事，在环境保护中有所为。

　　
　　刚性指标约束力如何实现？

　　只有职能转变的责任指标真正落到实处，政府职能转变才真正落到了实处，其他经济社会发展各项指标才有望实现

　　本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。约束性指标要分解落实到有关部门，其中耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标要分解落实到各省、自治区、直辖市。

　　国务院有关部门要加强对本规划实施情况的跟踪分析，接受全国人民代表大会及其常务委员会对规划实施情况的监督检查。

　　——摘自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

　　预期性指标与约束性指标的出现，不仅仅是经济社会发展指标的变化，《十一五规划纲要》通过指标变化给政府职能上了一堂“加减”课。

　　正如有专家所言的，只有职能转变的责任指标真正落到实处，政府职能转变才真正落到了实处。政府职能转变真正落到了实处，其他改革和经济社会发展各项指标才有望实现。

　　针对约束性指标和政府需要强化的职能，《十一五规划纲要》也以专篇规定了规划实施机制。从约束性指标要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，到在规划实施中期将对规划实施情况进行评估；从要求主要污染物排放总量减少指标要分解落实到各省、自治区、直辖市，到不同的主体功能区实行不同的区域绩效评价和政绩考核内容，《十一五规划纲要》明确了新的五年约束性指标如何实现其约束性效力以及政府政绩考核的内容。

　　将约束性指标纳入政绩考核范畴，无疑是抓住了约束性指标能否实现的关键，逼着地方政府将关注点由GDP增长转移到约束性指标上，转移到区域经济社会的可持续发展和科学发展上。

　　约束性指标的法律效力保障了“十一五”期间对政府及其领导干部加强环境保护有了一个硬约束。不顾环境容量，盲目上污染项目、拼资源能源，必然会遭遇约束性指标的红灯。

　　但要将环境指标真正落到实处，我们还有很多工作要做。专家认为，要完成约束性指标的任务，除了要大力推行和落实科学发展观，尽快建立可持续发展的考核体系外，各地区、各行业还应将指标目标层层分解，细化到各级政府，细化到各个行业，明确责任。政府还应制定一本细账，明晰完成指标的重点难点在哪里、政府要做些什么、各行业和企业怎么做。

　　就如何完成主要污染物排放总量减少10％这样一个长达五年的指标，专家建议，在主要污染物排放总量减少指标分解落实到各省、自治区、直辖市的基础上，还应将指标分解到年度，实行年度考核，并对政府主要领导干部离任时进行离任考核，以确保政府完成环境指标时的措施、政策具有延续性，增加领导干部完成约束性指标的责任意识，避免到“十一五”后期出现突击行为。

　　展望“十一五”，约束性指标带给我们更多畅想，我们期待着“十一五”期末的盘点带给我们一个满意的答案。