关于进一步促进环境产业发展的建议

一、环境产业发展现状
改革开放以来，我国环境产业实现了持续快速发展。特别是进入21世纪以来，产业规模、产业结构、技术水平和市场化程度得到大幅提升，2001年到2006年环境产业产值年均增长率为32.1%。2007年，环境产业从业单位有3万多家，从业人员达300多万人，年产值7025亿元，占当年全国GDP的2.8%。其中，环保产品625亿元，环境服务500亿元，资源循环利用4200亿元，洁净技术产品1700亿元。
我国环境产业的快速发展，有力地推动了污染防治工作。一是污水处理领域。2008年，全国建有污水处理厂超过1500座，日处理能力达8295万立方米，城市污水处理率达到65.3%。二是大气污染治理领域。2008年，全国燃煤电厂烟气脱硫装机容量超过3.79亿千瓦，约占煤电装机总容量的66%。2007年，已建、在建或拟建的燃煤电厂烟气脱硝装机容量达到5745万千瓦。三是固体废物处理领域。2007年，全国城市生活垃圾无害化处理厂达到460座，日处理能力27万吨，城市生活垃圾无害化处理率达到62%，全国工业固体废物综合利用率达到74.8%。四是CDM领域。截至2009年4月，全国有1935个项目获得国家发改委的批准。其中494个在联合国注册成功，108个项目获得联合国签发的CER减排量，占全球CER减排量的43.9%。

二、环境产业发展存在的问题
目前，我国环境产业发展仍然面临一些突出问题，具体表现在：
一是投融资渠道单一，过多依赖国债投资，资本市场融资困难。主要表现为金融机构对环保企业贷款不积极；贷款抵押品条件苛刻，特许经营权抵押贷款不能顺利推行；担保体系不健全等。
二是投资结构不尽合理，重建厂轻管网的现象较为普遍，污水处理厂建而不运，成为中看不中用的环保“花瓶”。全国只有不足40%的污水处理厂运营负荷达到70%以上。
三是产业集中度低，排名前10位的水务公司日污水处理能力仅占全国的20%左右，全国1500个污水处理厂和近500个垃圾处理厂分散在近千个运营主体之中。
四是污水和垃圾处理收费机制不健全，环境设施用地、用电配套优惠政策不到位。
五是环保产品和技术的标准化、系统化、配套化水平低，服务不规范。
现阶段我国工业化、城镇化尚未完成，污染治理任务仍然繁重，环境产业发展面临前所未有的挑战和机遇。特别是2008年下半年以来，国际金融危机造成全球经济衰退。实施绿色新政、发展绿色经济业已成为全球共识，发展环境产业将成为撬动经济复苏的重要杠杆。我们必须抓住机遇，促进环境产业持续快速发展。

三、几点建议
（一）注重政府投资方向，避免产生挤出效应
新一轮的政府投资应立足于产生乘数效应，避免出现挤出效应。也就是说，在遴选环境建设项目时，应分清哪些是政府应该投资建设的公共产品，哪些是可以利用市场机制引入社会资本投资建设的准公共产品。政府投资不应“越位”，也不应与民争利。相反，政府投资应该发挥“四两拨千斤”作用，带动民间资本投资环境产业。城市污水管网和垃圾运营设施由于其投资浩大、资本沉淀性强、建设周期长，社会资本一般难以介入，这就需要政府来投资。相反，污水、垃圾处理厂建设则完全可以市场化，采取BOT、TOT等形式由民间资本来投资。实际上，近年来“政府建网、企业建厂、市场运营”模式已经取得了许多成功经验，业已成为我国城市环境建设的基本模式。
（二）完善落实特许经营权抵押贷款政策
在原国家计委、原建设部、原国家环保总局于2002年联合发布的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》中，鼓励城市政府用污水、垃圾处理费收费权质押贷款。不少省份也已制定相应的政策，允许投资企业用特许经营权向金融机构质押贷款，用于污水、垃圾处理厂的建设和运行。但这项政策在执行过程中，也遇到一些问题，主要表现在，污水、垃圾处理企业以特许经营权进行质押贷款时，银行仍要求企业（或企业所属的集团）提供资产或股权担保，这使得特许经营权质押贷款政策成为一纸空文。鉴于特许经营权已包含收费权、经营权等，建议相关部委进一步明确投资企业可以用特许经营权进行质押贷款，并由国务院出面协调银行系统落实执行。
（三）设立城镇环境设施运营基金
目前，我国污水、垃圾处理设施建设已经入高速发展期，国家有关部门已经提出，从2009年起用3年时间，在“十一五”规划基础上，扩大全国县城污水垃圾处理设施覆盖面，使全国90％以上县城建设污水垃圾处理设施。可以预见，未来几年内，随着各地污水、垃圾处理设施的陆续建成，将由高速建设期逐步转入运营期。但据有关研究机构调查显示，目前全国近1500座污水处理厂中，有一半处于半开工状态。造成这种状况的原因是，许多地区尚未建立污水、垃圾收费机制；或虽已建立，但未足额征收。特别是中西部经济欠发达地区和一些中小城镇，污水、垃圾处理收费机制还很不健全。这有可能造成新一轮环境投资建成的污水和垃圾处理设施又成为“晒太阳”工程。
为此，建议国家设立城镇环境设施运营基金，基金数额由中央分别与各省、市结合实际确定，资金来源由中央、省、市三级财政每年按照一定比例投入。该基金主要为中小城镇正在运营中的污水、垃圾处理设施提供运行补贴，提供补贴的前提是当地必须在一定时期内建立和完善污水、垃圾收费体系。
美国设立清洁水州立滚动基金的做法值得我们借鉴，该基金是由联邦和州政府按照4：1的比例投入资本金，各州设立管理机构，并根据本州的具体情况决定资金用途和申请程序等。目前，该基金周转情况良好，除每年都有10亿美元以上的本金和利息回流外，美国国会还根据美国环保局的“清洁水需求调查”，每年向这个滚动基金增拨11亿美元的联邦资金。我国在设立城镇环境设施运营基金时可以借鉴这种滚动基金的做法，在污水和垃圾处理收费机制健全之后，将收取的处理费直接转入运营基金，这样可保证专款专用，也可达到滚动使用的效果。
（四） 进一步完善水价形成机制
现行污水处理费是随自来水费一并征收的。完善水价形成机制、理顺水价必须考虑污水处理费的成本变化。根据国家新水质标准的要求，污水处理厂必须进行脱磷除氮和污泥处置，据环境商会测算，其成本将达到1.2元 /吨左右。而目前污水处理收费标准一般在0.8元/吨左右甚至更低，一方面难以满足污水处理厂的正常运营需求，另一方面企业无法进行必要的技术升级，导致已建的污水处理设施中有相当一部分不能正常运转。为此，建议对仍未开征污水处理费的城市应限期开征，已开征的应逐步提高征收标准至合理水平，以保证污水处理厂的正常运行。
（五）完善环境产业税收优惠政策
我国现行涉及到环境产业的税种主要有所得税、流转税、房产税、城镇土地使用税等。比较重要的政策包括2008年开始实行的《中华人民共和国企业所得税法》、《关于资源综合关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税发[2008]156号）、《关于再生资源增值税政策的通知》（财税发[2008]157号）等。建议在已出台的各项政策基础上，进一步加大税收优惠力度，以利于环境产业持续快速发展。
一是减免环保企业所得税。2008年开始实施的新《企业所得税法》中规定，对从事公共污水处理、公共垃圾处理、节能减排技术改造等项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，给予“三免三减半”的优惠。建议可进一步加大力度，环保企业所得税在前六年的“三免三减半”之后，可比照高新技术企业按15%的税率征收。
二是免征土地使用税、房产税。建议比照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》中“市政街道、广场、绿化地带等公共用地”免征土地使用税的规定和《中华人民共和国房产税暂行条例》中“由国家财政部门拨付事业经费的单位”免征房产税的规定，对污水和垃圾处理企业的两税予以免征，或即征即退。浙江省已出台规定，对污水处理厂的生产经营用房及其所占的土地给予减免房产税和城镇土地使用税的优惠政策，可在全国各地推广。
（六）制定环境公用设施用电优惠政策
据测算，电费一般占污水处理厂运行成本的50%左右，近年来电费不断上调，使污水处理厂的运行费用不断增高，甚至已影响到其正常运行。另一方面，目前全国各地对环保企业用电优惠价格各有不同。如江西、甘肃、重庆等省执行的是非普工业电价，广东、广西、辽宁、福建、浙江等省则执行大工业电价，两者之间的差价约每千瓦时0.1元。河南、四川等省采取的是比较灵活的规定。此外，江苏、重庆等地对污水和垃圾处理企业用电不执行峰谷电价，福建省则执行峰时不上浮，谷时按基价下调60%的用电政策。
为降低污水和垃圾处理设施运行成本，确保环境设施正常经济运行，建议各地污水、垃圾处理设施运行用电统一执行大工业电价，并做到峰时不上浮，谷时按适当的比例下调。同时，还可参考上海市做法，根据污水处理厂COD削减绩效等对环保企业进行电价补贴奖励，以发挥环境公用设施的减排潜力。
（七）完善垃圾处理收费机制
垃圾收费问题一直是垃圾处理产业的瓶颈问题，垃圾处理收费标准低、征缴率低，致使许多环境设施运营举步维艰。一方面，垃圾收费一直没有找到有效的收费载体，大部分是按每户每月收费，或是按每月每人收费，或是按吨收费，哈尔滨等一些城市则是采用纳税的方式征收。另一方面，收费主体也有较大差异，主要收费部门是环卫部门，但也有地方是通过居委会或物业公司代收。收取过程中的代收、代扣、代缴等缺乏相应的法律依据，难以解决欠费、逃费、拒缴等问题。目前，全国城市垃圾处理费的征收面仅在16%左右，开征垃圾处理费的城市平均收缴率通常也只有30-50%。
为此，提出以下两点建议：
一是完善垃圾处理费征收标准和方式。对于垃圾处理费，未开征的城市要尽快开征；已开征的城市，可根据保本微利原则适时提高收费标准。同时，研究实行适当的征收方式，如将垃圾处理费与水费、电费、燃气费等同时收取，或委托代收，务必做到应征尽征，提高征缴率。广东中山市自2005年以来采用将垃圾费摊入水费即“水消费系数法”的方式，取得很好效果，2006年实际收缴率达97%，收缴成本仅为1%，可资借鉴。
二是加强对垃圾处理收缴费用的监督和管理。政府应设立垃圾处理费专用资金帐户，并按合同约定，足额支付投资运营企业。任何单位和个人不得截留、挪用、挤占。
（八）进一步开拓国际市场
建议营造良好的政策环境，实施“走出去”发展战略，为环保企业走向国际市场开辟途径，促进环保企业开展国际竞争和合作。
一是建议国家实施“绿色马歇尔计划”。对非洲、中东、南美和东南亚等产油国实施环境保护援助贷款或赠款，支持其建设环境公共设施；也可在我国国际援助项目中配套环保项目，并由国内大型环保企业参与建设和运营。同时，支持符合条件的环保骨干企业到境外参加环境治理工程和生态保护工程竞标，承揽境外各类技术咨询培训、工程设计和建设运营项目，大力扩展环保设备出口和服务输出。
二是鼓励环保企业利用此次国际金融危机有利时机，通过合作、并购、参股国内外先进环保研发和设备制造企业，整合战略资源促进产业升级。尤其在技术开发上加大力度，增强企业核心竞争力。
三是对环保企业出口给予金融和税收支持。完善出口信用保险政策，加强出口信贷对环保产品的支持力度。可比照对外承包工程公司，对环保企业执行出口退（免）税政策，环保产品免征增值税和消费税。





















主题词：环境产业 发展 建议                                               
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全国工商联环境服务业商会秘书处        2009年6月1日印发