编者按  近年来，水务行业中正大力推行以特许经营为主导的市场化改革。如何有效地实施政府监管，是推进公用事业市场化改革成败的关键所在，也是保障水务行业健康发展的重要基础。为使有关部门了解国内外水务行业政府监管体制，我们特编写一组文章供决策部门参考。

中国水务行业监管体制评述


一、中国水务监管体系的演变
我国传统的城市水务行业监管是计划经济体制下的政府行政管理。长期以来，政府集所有者、经营者和监督者的身份于一体，水务管理呈现行政管理、行业管理和经营管理三位一体的格局。
20世纪90年代以来，水务行业部分业务逐步开放，主要体现在供水生产和污水处理环节。1998年，国务院明确由水行政主管部门统一管理水资源。2002年修订实施的《水法》中提出了水资源管理采用“流域管理与区域管理相结合的管理体制”。与此同时，建设部于2002年12月发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，拉开城市水务行业市场化改革序幕。随着市场化的深入，政府的角色也由过去的直接经营管理者转变为政策制定者和市场监管者。近年来，各地正在推行城乡水务行业的统一管理，供水、污水处理等业务由新组建的水务局总体负责。

二、中国现行水务监管体系
1、立法保障
我国现行的有关水务管理的的综合性法律有：《中华人民共和国水法》（2002）、《中华人民共和国水污染防治法》（1996）、《中华人民共和国环境保护法》（1989）、《中华人民共和国水土保持法》（1991）、《中华人民共和国防洪法》（1997）。此外，还有国务院有关部委、地方政府颁布的各项涉及水污染治理行政法规和部门规章。
根据《中华人民共和国水法》（2002），水资源属于国家所有，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。根据《中华人民共和国水污染防治法》（1996），各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。
2、监管格局
我国的水务管理体系包括水资源的管理、水环境的监管和城市水业的市场监管。水资源管理的重心在于流域水资源的调配，水环境监管的重心在于各个环境界面的控制，而城市水业的市场监管脱胎于原来的行业管理体系，包括了价格、水质等监管职能的重新定位。
在国家管理层面，主要涉及水利、环保、建设、卫生、国土资源、发改委等部门。其中，水利部对水资源保护负责，环境保护部对水环境质量和水污染防治负责。如下表1所示。
在流域管理层面，确立了江河流域管理机构的法律地位和行政职能，加强了流域水资源统一管理。水利部下设有七大流域管理机构，即长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽河水利委员会和太湖流域管理局，主管本流域或管区的水利建设和管理工作。
在区域管理层面，各地逐渐建立了集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用一体化管理的水务局，统一管理城乡水资源。截至2009年5月，全国组建水务局和实行城乡涉水事务一体化管理的县级以上行政区已达1532个，占全国县级以上行政区总数的62.9%。

二、中国水务监管体系问题
近年来，我国水务行业的监管体制改革取得了一定的成效，但仍存在权责不清、监管力度不足、水价机制不合理等亟待解决的问题。
1、水行业规划体系繁杂，经济发展与环境保护不协调
80年代以来，国家在水务管理方面组织开展了众多规划，重要的有：七大江河与太湖流域水资源保护规划、重点流域水污染防治规
表1  中国水务行业国家监管机构及其职能

机构名称 主要职责
水利部 （1）拟定水资源保护规划
（2）负责重要流域、区域以及重大调水工程的水资源调度，组织实施取水许可、水资源有偿使用制度
（3）组织水功能区划分，核定水域纳污能力，提出限制排污总量建议
（4）指导饮用水水源保护工作，指导地下水开发利用和城市规划区地下水资源管理保护工作，保障城乡供水安全
（5）对江河湖库和地下水的水量、水质实施监测
（6）负责节约用水工作
环境保护部 （1）拟订并监督实施重点区域、流域污染防治规划和饮用水水源地环境保护规划
（2）统筹协调国家重点流域、区域、海域污染防治工作，协调解决有关跨区域环境污染纠纷
（3）组织制定主要污染物排放总量控制和排污许可证制度并监督实施，实施环境保护目标责任制、总量减排考核并公布考核结果。
（4）制定实施水体污染防治管理制度，会同有关部门监督管理饮用水水源地环境保护工作
（5）制定并适时修订国家水环境质量标准、国家污染物排放标准及江河流域的省界水体适用的水环境质量标准
（6）环境监测和信息发布
住房和城乡建设部 （1）拟订市政公用事业的发展战略、中长期规划、改革措施、规章
（2）指导城市供水、节水、城镇污水处理设施和管网配套建设等
卫生部 负责全国饮用水卫生监督工作
国土资源部 （1）依法管理水文地质勘查和评价工作
（2）组织监测、监督防止地下水过量开采引起的地面沉降和地下水污染造成的地质环境破环
农业部
（1）发展节水农业
（2）指导农业面源污染治理
（3）组织渔业水域生态环境保护
交通运输部 防止水上交通污染，负责船舶及相关水上设施污染事故的应急处置等
发改委
（1）水价的管理
（2）水环境保护
（3）环保产业的综合协调管理

资料来源：2008年水利部、环保部、住房和城乡建设部等部委“三定方案”（主要职责内设机构和人员编制规定）

划、节水型社会建设规划等，此外还有各地水利行业规划等。这些规划为指导流域和地区水务行业建设发挥了重要作用，但也存在着规划分类繁杂，功能不明的问题，如环保部门的水污染防治规划和水利部门的水资源保护规划缺乏有效衔接和协调，重点流域水污染防治规划与各地区经济社会发展规划脱节等，因而造成环境保护与经济建设的矛盾突出。
2、流域管理区域分割严重，各方利益未能很好协调
由于缺乏必要的制度保障和监督，流域管理中地方利益、部门利益、个体利益往往超越流域水资源保护的总体利益。近年来全国的跨省水污染与省际水量争夺的现象十分普遍，协调流域水管理与行政区域管理之间的关系，建立以流域为基础的水资源统一管理体制迫在眉睫。另一方面，与水相关的区域、行业和用户等利益相关者没有能力参与相关决策，污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，造成管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费的局面，流域水资源得不到有效保护。
3、水价机制不合理
在政府对水务行业的各项监管中，水价监管作为连接水务企业和水务用户的关键一环，是监管的重点。城市供水服务长期以一种低价的福利形式存在，由于水价过低，致使供水经营者只能保证最基本的福利性供水服务，水质问题被长期忽视，也导致了供水行业低价低质的恶性循环。另一方面，由于管理不善造成的管网漏失、水管单位人员超编、成本分摊不合理、折旧提成、盲目建设等原因导致的不合理成本，至今仍未有相应的有效解决办法。此外，水资源费征收不到位，还有部分省市尚未征收水资源费。

三、进一步深化水务监管体制改革的建议
从我国国情出发，充分借鉴国际先进的水务监管经验，探索适应我国水务行业现状和发展的监管体制，逐步改进和完善以市场化为基础的水务监管制度是当务之急。我国应注重从经济、社会和环境效益上强化以流域为基础的水资源管理，对水质和水量、地表水和地下水进行综合管理，将水资源保护、水资源合理配置和水环境治理统一起来。流域一体化、城乡一体化、城市供排水产业一体化、投资建设运营管理一体化的“四化”模式将是彻底解决中国饮用水安全和水污染治理问题的根本性出路。
1、明确职责，强化督察考核办法体系
我国现行水资源管理中，多层管理、政出多门、效率低下的局面广泛存在。尽管各地水务局的建立迈出了水务统一监管的重要一步，但其监管职能及责任界定尚未完全理顺。为此，提出以下两点建议：
一是要在立法上明确划分水务监管中水利部门、环保部门与建设部门等涉水部门的职责权限，避免职能交叉和矛盾，同时要建立和完善不同部门间的协作机制。
二是严格实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将饮用水安全和水污染治理作为衡量地方政府执政能力和城市发展水平的重要标准。主管部门要加强监管能力建设，完善监管手段，强化工作人员培训，不断提高业务素质和监管水平。
2、完善以水质为核心的运营监管体制
一是强化污水处理厂进水和出水水质监控。杜绝上游企业非法超标排污，对因运营管理不规范、导致出水超标的运营企业进行严厉惩罚。对城镇污水处理厂发放排污许可证，按核定许可的污染物排放量进行管理，对经处理后不达标的征收超标排污费。进一步完善“以奖代补”的相关政策，如上海等省市对获得超量减排的污水处理企业给予可观的运行费用补贴，可作有益借鉴。
二是完善水环境监测网络，加强监测能力建设。应在已有的水质站网基础上，尽快完善水环境监测站网，加大水质监测投入力度，提高监测应急能力。按照流域水功能区划，优化布设饮用水源地，对省（市）界断面、重点保护河段、湖库和重大排污口的测站或测点，严格控制污染排放总量。
三是建立第三方的水质监测体系。除通过传统的上级考核下级的方式来进行监管外，也可引入独立于环境监管部门和污染企业之外的第三方机构，进行水质监测、污染物减排等方面的监管。可将各区域级以上重要水质检测中心从自来水公司中彻底分离出来，对行业监管部门负责，并加强水质检测方面的财政资金和政策性资金支持。
3、建立科学合理的水价形成机制
一是逐步、稳健提高水价，使其逐渐趋向合理化。就长远目标看，实现完全成本水价将是最有利于水资源可持续利用的水价机制。完善水资源费（税）的征收，全面征收水资源费。加大污水处理费征收力度，尽快将污水处理费提高到保本微利水平。
二是建立成本考核指标体系。规范水价成本的核算方法，建立供水企业成本预审制度，对供水企业的成本构成进行长期监管和控制。可借鉴英国经验，实行以绩效为基础的水价规制。即依据供水成本、产出、投资回报以及服务水平设定价格上限，从而起到激励企业提高经营管理水平、降低成本的作用。
三是建立科学的水价补贴制度，化解水价提高后对低收入人群的影响。积极研究并推行国债补贴BOT项目模式。通过调整折旧期限等方式鼓励设施更新，以售水水量为基础制定合理的营业收益率，鼓励运营企业加大对水质保障的投资。
4、建立畅通的公众参与渠道
健全政府、行业、企业和公众之间的相互约束机制，在现行水质监管的“企业自检、行业监测和行政监督相结合”基础上，建立“企业自检、行业自律、行政督察、公众参与相结合”的新的监管体制。    可借鉴法国水资源管理的“协商对话”原则，大力引导、鼓励和提倡公众参与水务监管。
一是政府要建立信息发布制度，对涉及公众用水和环境权益的重大问题，要履行听证会、论证会程序。维护公众对水质状况的知情权和参与权，向公众宣传水质标准，增强水质检测结果的透明度。
二是在环保领域尽快完善公益诉讼制度，设立环境公益诉讼基金，赋予检察机关、社会团体、个体代表国家和公众利益，对污染破坏水资源环境者提起公益诉讼的权力和资格。
5、完善流域一体化管理体制
依据水资源的流域特性，以自然流域为单元的水资源统一管理模式为英国、法国等国家所采用，值得我们研究和借鉴。建议在我国的流域水资源管理中，区域用水管理职责由区域行政部门承担，资源配置和水环境保护等职责由流域机构承担，经营职能由企业承担。
一是实行流域管理为主、行政区域管理相结合的管理体制，明确权责。流域管理机构直接向国务院负责，各流域水利委员会定位为流域管理机构，其领导层既有中央政府的代表又有相关省市政府的代表，以确保整个流域水资源管理的责任性适当合理。在实际操作中，以流域管理为主，区域管理服从流域管理，部门的专业管理服从流域的综合管理，形成统一规划、分部门实施、执法部门负责监督检查的管理体系。
二是把经济发展规划与环保规划统一起来，落实地方政府的环境责任和部门间的协调机制。流域的开发应打破行业的垄断和行政区划，制定与全流域环境承载力相协调的发展规划，充分考虑水资源承载能力、水环境容量、水生态保护等多种因素。同时，水资源保护规划与水污染防治规划应纳入国家和地方国民经济社会发展规划之中，变“两张皮”为“一张皮”，促进资源环境与经济社会协调发展。
同时，科学细化流域内各级政府和部门领导的责任，协调有关部门和地区，明确上下游的责任和各有关部门的任务。明确地方政府主要领导人为环境保护第一责任人，将环境指标作为考核地方政绩的重要指标。可在全国推广江苏太湖流域实行的“河长制”，将每一个河段治污防污任务落实到领导人身上，建立协同治污机制，排除项目实施的各种阻力，保证示范效果。
三是遵照水量与水质并重的原则统一管理。逐步建立健全水权市场机制。在初始阶段，流域水利委员会可对水权交易主体、水权分配制度、交易制度、价格制度加以规范，制定整个流域的水权分配方案，组织并监督各供水公司之间的水权转让和交易。随着水资源市场的完善，流域水利委员会可逐渐减少对水权交易的干预。水质监管方面，建立主要污染物有偿使用（初始排污权）和排污权交易制度。国家财政部、环境保护部已启动江苏省太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点，有力促进了污染治理由过去的“排污收费”向“总量控制”策略转变。但我国排污权的核定尚处于初始阶段，需进一步确立污染物总量控制制度、排污许可证制度和排污权交易制度，对排污权的性质、排污许可证的颁发、污染物连续检测等以法律的形式作出明确规定，使排污权交易具有合法性、权威性。同时，国家有关部门应当在及时总结各地排污权交易实践的基础上，通过建立公开、公平、公正的市场交易平台，促进环境权益交易规范化、透明化地进行，建立起治污的长效机制。
四是推行流域一体化水务运营模式。将流域上、中、下游大中城市的水务服务交由一个或几个大型水务集团投资运营，可以将取水、排污等产生的负外部性和节水、治污等产生的正外部性内化于水务集团之中，更加合理地配置流域内的水资源量，有效提高流域内大中城市的污水处理率，促进流域水环境治理。目前，一些大型环保企业已开始积极参与重点流域治理工作，如首创股份参与湘江流域治理项目、桑德集团参与渭河流域治理项目等。可进一步鼓励与发展流域一体化运营模式下的市场化水务服务。













主题词：中国 水务 监管                                             
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全国工商联环境服务业商会秘书处          2009年7月13日印发