全文：中国环境保护投融资机制评述 环境产业研究第9期

编者按  上世纪80年代以来，我国政府高度重视环境保护工作，环保投资呈逐年增长之势。然而，与污染治理的需要相比，环保投入的瓶颈问题依然存在。为使有关部门了解国内外环境保护投融资机制，我们特编写一组文章供决策部门参考。

中国环境保护投融资机制评述


一、 中国环境保护投融资概况
1、环保投资总量增长趋势
中国政府自20世纪80年代将环境保护作为一项基本国策以来，环保投入迅速增加。从“六五”期间的166.3亿元增长到“十五”期间的8395亿元，增长了近50倍。“十一五”期间，中国在环保领域的投入预计达到15000多亿元。图1和图2给出了中国从“六五”到“十一五”的环境污染治理投资总量及占GDP比重的发展趋势。

图1  80年代以来中国环境保护投入的5年规划
资料来源：历年《中国环境统计公报》

图2  80年代以来中国环境保护年投入及占GDP的比重
资料来源：历年《中国环境统计公报》

自上世纪80年代以来，中国环境污染治理的投资总量逐年上升，1981年到2007年的平均年增长率为20.8%，污染治理投资占同期GDP的比重也呈上升趋势。“六五”期间，这一比重为0.5%左右， “七五”期间达到0.65%，“八五”期间略升为0.68%。“九五”初期，污染治理投资占GDP的比重有所下降，到1998年又开始回升，2000年首次超过1%。此后这一比重持续增长，整个“十五”期间环保投资占GDP的1.18%。到2007年，环保投资已占GDP的1.36%。
2、环境保护投融资政策历程
中国环境保护投融资体制是随着中国经济体制的改革和环境管理思想的发展而逐步建立、发展和完善的。从20世纪70年代至今，大体可以概括为以下几个阶段：
第一阶段：起步阶段，1973年第一次全国环境保护会议到80年代初。
这一时期由于受计划经济体制的限制，污染治理投资基本上来自国家财政预算，在国务院环保领导小组统一指导下，通过各工业部门和省市下达安排。据不完全统计，1973—1981年间，由国家财政安排治理资金5.04亿元。
第二阶段：发展阶段，1982年到1998年。
进入80年代后，我国的环境污染日趋严重，政府逐步意识到单纯依靠国家财政已很难满足污染治理投资的需求。1982年颁布的《征收排污费暂行办法》明确规定排污费的80%用于污染防治，1983年国务院又发布了《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》。特别是1984年，七部委联合颁布《关于环境保护资金渠道的规定的通知》，是中国第一次就环境保护资金渠道问题做出明确政策规定。共有8条资金渠道，即：基本建设项目“三同时”的环保投资、更新改造投资中环保投资、城市基础设施建设中的环保投资、排污收费补助用于污染治理资金部分、综合利用利润留成用于污染治理的投资、银行和金融机构贷款用于企业污染治理的投资、污染治理专项基金和环境保护部门自身建设投资。自此，中国环境保护投资机制由单一的政府财政为主体逐步发展为政府、银行、股市、企业等多种渠道，并随着经济体制的改革不断开辟新的融资渠道。
1988年国家发布《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，其后，沈阳设立了环境保护投资公司，各省也相继建立了污染防治专项基金和其他环保基金。1996年沈阳特种环保设备制造股份有限公司成为第一家向社会公开募股的环保企业，标志着环保融资渠道的进一步拓展。
90年代后，随着国际环境保护热潮的兴起，国际金融组织和政府贷款向环保倾斜，中国环境保护利用外资的进程加快。到1996年，中国政府利用外资项目72个，共计41.37亿美元。一些跨国水务巨头如法国苏伊士—里昂水务集团、威望迪集团、英国泰晤士水务公司从90年代中后期也开始以投资方式进入中国市场。
总体看来，这一时期中国环保工作的重点是工业污染防治，城市生活污水和垃圾等城市生活型污染治理步伐相对缓慢。
第三阶段：国债投资阶段，1998年到2001年。
随着中国城市化的快速发展，城市生活型污染问题逐渐凸显，而污染处理设施建设严重滞后，历史欠账较多，对资金形成巨大需求。1998年，为应对亚洲金融危机，中国政府开始实施积极财政政策。1998年、1999年和2000年分别发行国债3310亿元、4015亿元和4180亿元，有效推动了城市环境基础设施的建设。这三年国家利用中央财政增发国债资金，共安排城市环保基础设施建设、“三河三湖”污染治理、北京市环境综合整治、环保设备国产化等534个项目，总投资1622亿元，其中利用国债460亿元。
1998年，城市环境基础设施建设投资额占环保总投资的比例高达63.33%，成为这个时期投资增长较快的领域。到2000年，中国环境保护投资占GDP的比重首次超过1%。
第四阶段：市场化阶段，2002年至今。
中国市政环境公用事业市场化改革自2002年拉开帷幕。2002年底，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，允许外资、民营资金进入市政公用行业。2004年《市政公用特许经营办法》和《关于投资体制改革的决定》正式发布，2005年9月又发布《关于加强市政公用事业监管的意见》。社会企业（包括外资企业）大批进入到供水、污水和垃圾处理等领域，给市政环境设施建设带来了活力。截至2008年5月，在建设部统计的1004座污水处理厂中，以BOT、TOT融资模式建设的项目就有353个（34.66%）。中国城市环境基础设施建设进入新一轮的投资高峰期，每年的总投资额都在1000亿以上。据统计，2007年在环境和公用设施管理业中，外资和民间资本占到总投资资金的59%。
另一方面，近年来中国颁布新的大气污染物排放标准，同时出台推进烟气脱硫的一系列政策，从2004年开始对脱硫电价实施每千瓦时加价1.5分钱的补偿措施，2005年出台的《关于加快火电厂烟气脱硫产业化发展的若干意见》等，为脱硫市场创造了巨大的投资机会，一大批新型环保企业相继涌现。据不完全统计，2003年我国具有完成50MW及以上机组火电厂烟气脱硫项目的公司只有10余家，脱硫工程合同总额累计约40亿元。2005年已超过60家公司，合同总额累计约550亿元。到2008年底，中国火电厂烟气脱硫装机容量超过3.79亿千瓦（约占煤电装机总容量的66%），是2003年的24倍多。根据中电联近期预计，脱硫项目未来每年的市场容量在150—200亿元。
这一时期，中国的环境保护在融资政策、融资手段和融资渠道上都有了长足的进展，在宏观政策指导下，符合市场经济规律，由政府、国有企业、民营企业和外资企业共同参与投资的多元化融资体制正在形成。
3、环保投资使用方向与结构
从环境保护投资的结构来看，中国目前环境保护投资主要集中在工业污染防治和城市环境基础设施建设两个方面，即“三同时”资金、老污染源污染治理投资、城市环境基础设施建设投资。图3和图4显示了中国90年代以来环保投资的使用结构及变化趋势。
（1）工业企业污染治理项目投资
由图3、图4可以看出，1990年以来，老工业企业污染治理投资总量有所上升，但占环保总投资的比例呈下降趋势，由1990年的42.16%跌到2007年的16.31%。老工业企业污染源的治理主要是解决历史遗留问题。随着近年来环保法律法规日益健全，执法力度加大，以及产业结构调整步伐加快，工业企业污染问题逐步得到控制，其治理资金占环保投入的比重也呈逐年下降趋势。

图3  90年代以来中国环保投资使用方向
资料来源：历年《中国统计年鉴》和《中国环境统计公报》


图4  90年代以来中国城市和工业污染治理投入占环保总投资的比重
资料来源：历年《中国统计年鉴》和《中国环境统计公报》
（2）建设项目“三同时”环保投资
由图4可以看出，“三同时”环境保护投资是中国环境污染治理的一个稳定来源，90年代以来稳步上升，近两年增长幅度明显加快，2007年高达1367.4亿元（占环保总投资的40.36%）。据统计，近年来全国“三同时”环保投资的稳步增长，对控制新污染源发挥了重要作用。
（3）城市环境基础设施建设投资
城市环境基础设施建设投资主要来源于城市建设维护税、地方财政、国债投入和社会资本。由图4可以看出，城市环境基础设施建设投资一直是环保总投资中比重最大的部分，并在1998年和2003年出现高峰（63.33和65.88%）。这与1998年大批国债投入和2002年开始实施的市政公用事业市场化改革密切相关。近十年来，城市环境基础设施的投资增加幅度较大，保持在环保总投资的一半以上，这一方面是由于中央和地方政府近年来加大了投入，另一方面也是因大批社会资本（包括民营资本和外资）涌入这一领域所致。

二、中国环境保护融资渠道
目前，中国的环境保护已经形成多元化的融资体系，投资主体包括三方面：一是政府投资，包括中央和地方政府的财政投入；二是国内和国际金融机构贷款；三是企业投资，包括污染企业自身投入和环保企业的社会融资。
1、政府投入
各级政府投资是中国环境保护资金的主要来源之一，主要包括预算内基本建设资金、预算内更新改造资金、城市建设维护税和国债资金等。
（1）政府财政投入
“八五”期间，各级财政用于环境与资源保护的支出为650亿元，占同期国家财政总支出的2.67%，其中中央环保财政支出54亿元，占同期中央总支出的0.74%。2007年中央财政用于节能环保的支出达到235亿元，占中央财政总支出的比例为0.79%；2008年中央节能环保支出为423亿元，占中央财政总支出的比例为1.16%。环保财政投入无论从总量上还是支出比重上，都有明显提高。
（2）国债投入
为刺激经济增长，1998至2002年中央财政共发行长期建设国债6600亿元，其中650亿元用于燃气、供热、垃圾和污水处理等城市环保基础设施项目的建设，包括426亿元支持水污染防治项目，64亿元支持城市垃圾处理项目，155亿元用于大气污染治理项目，拉动了2100亿元的项目总投资。在重点区域污染治理方面，1999年还设立了“三河”、“三湖”水污染治理国债专项，到2001年底已累计安排国债资金68亿元，项目总投资250亿元。2008年末，国家新出台4万亿投资计划，其中用于节能减排、生态工程上的投资约为2100亿，约占总投资的5.25%。
（3）征收排污费
排污收费是中国环境保护中一项重要资金来源。根据“污染者付费”原则，中国的排污收费制度始于1979年，在近30年间的发展中建立起了比较完整的法律体系，制定了污水、废气等5大类100多项排污收费标准。根据1982年国务院颁布《征收排污收费暂行办法》，排污收费资金的80%用于企业治理污染（有偿贷款和无偿拨款），其余用于环保部门自身能力建设。1988年颁发的《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》又规定，从排污收费资金中划出一块建立“污染源治理专项基金”，即有偿贷款。2003年颁布的新《排污费征收使用管理条例》规定排污费执行“收支两条线”，一律上缴财政，只能以项目拨款补助和贷款贴息的方式使用。
由图5可以看出，尽管排污收费总额在逐年增加，但其占环保投资的比例却由1990年的16.07%下降到2007年的5.12%，表明其在环境保护投资中的作用在相对下降。

图5  90年代以来中国排污费征收额及占环保总投资的比重
资料来源：历年《中国环境统计公报》

（4）征收污染治理设施使用费
根据“使用者付费”原则，1999年国家发布《关于加快污水费征收力度，建立城市污水排放和集中处理良性运作机制的通知》，开始全国范围内征收污水处理费。2006年，国家要求所有城镇都要开征污水处理费，并逐步提高收费标准，原则上要求达到每吨污水收费0.8元。截至2008年底，全国36个重点城市（拉萨尚未开征污水处理费）的污水处理费平均水平仅能达到0.65元/吨，其中10个城市的居民生活污水处理费达到并超过0.8元/吨，还有25个城市污水处理费标准在0.8元/吨以下。
2002年，原国家计委等发布《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》。不少大中城市已建立了垃圾处理收费制度，但中西部一些城市的垃圾收费体系尚未形成，垃圾处理费的征收面仅16%左右，严重影响垃圾处理市场化的进程。另外，垃圾处理费征收方式、主体和标准等也有待完善和提高。
2、银行贷款
国家开发银行是我国支持市政公用设施领域政策性金融机构。“十一五”期间，国家开发银行与建设部、环保部签订协议，分别提供约500亿元用于城市市政公用事业建设和环境保护“十一五”规划项目。近期，国家开发银行与环保部又签署了《开发性金融合作协议》，在未来7年内投入1000亿元用于国家“十一五”和“十二五”环保规划项目建设。
此外，国际金融机构贷款也给我国的环境污染治理项目注入资金，并通过技术援助带来附加值服务。主要资金渠道为世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金、蒙特利尔基金、双边合作、UNDP等。其中，世界银行是中国环境保护的第一大海外资金来源。据统计，上世纪80年代到2005年为止，在对华水业项目投资中世行为27.7亿美元，亚行为15亿美元，日本协力银行为21.2亿美元。其中污水处理设施建设三者的总贷款达到39.3亿美元，占同期城市污水处理设施投资总额的16%。
3、企业
企业的环保融资主要有自筹资金、银行贷款、发行股票和企业债券等渠道。
（1）股票市场融资
1996年沈阳特种环保设备制造股份有限公司成为第一家向社会公开募股的环保企业，到1999年已经有30家与环保相关的企业上市，形成了证券市场中的环保板块。此外，还有不少上市公司逐渐介入环保业务。从股市表现来看，环保企业具有业绩优良、高成长型、获利能力强和股本扩张快等特性，已组成潜力板块。
（2）企业债券
1993年国家颁布《企业债券管理条例》，允许在市政建设、农业水利及高新技术建设项目等发行债券。符合条件的企业可以通过发行企业债券为环保项目融资。与股票相比，企业债券的发行成本较低，发行后股权和管理结构不受影响，还可以利用财务杠杆来扩大公司规模，增加股东利润。但由于管理体制方面原因，债券融资在整个证券市场融资总额中比重相对较小。
目前，环保相关的企业债券发债单位以国有大型企业、大型项目为主。早期的如1999年上海城市开发建设总公司发行8亿元债券，用于上海城市基础设施建设。2008年底，首创股份发行不超过18亿元分离交易可转债，用于湖南等地的水务项目及进行债务结构调整。
三、中国环境保护投融资存在问题
1、污染治理投资需求仍然巨大
根据OECD资料，1990—2004年期间，中国GDP增加了284%，硫化物排放增加16%，NOX排放增加41%，污染物排放的单位GDP强度大于OECD的平均值，如硫化物排放为2.9kg/1000美元，而OECD的平均值仅为1.1kg/1000美元。另据《中国绿色国民经济核算研究报告2004》显示，2004年中国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%。如果在现有的治理技术水平下全部处理2004年点源排放到环境中的污染物，需要一次性直接投资约为10800亿元，占当年GDP的6.8%左右。同时每年还需另外花费治理运行成本2874亿元（虚拟治理成本），占当年GDP的1.80%。但2004年，全国的实际污染治理投资仅为1910亿元（占GDP的1.19%）。
2、环保投资占GDP的比重偏小
近年来中国环境保护投资总量迅速增加，但同经济增长总量和全社会固定资产投资总量相比比重仍然偏小，制约着环境质量的改善。中国环保投资在2000年后突破GDP的1%，现阶段已经达到一些OECD国家的水平。但是中国处于工业化、城市化加快发展阶段，复合型环境问题比较突出，不仅要解决新的环境问题，还要解决历史欠账问题，而OECD国家已经度过了大规模污染治理时期，因此中国需要更多的环保投资。据世界银行一份研究报告称，当国家污染削减和治理总投资占GDP比重达到1.5%—2%时，才有可能控制环境污染；当达到2%—3%时，才有可能改善环境质量。中国环保投资占GDP的比重2007年仅为1.36%，与改善环境的需求相比还相距甚远。另一方面，近年来环境保护投资占同期全国固定资产投资额的比例有下降趋势，从2002年的3.1%降到2007年的2.5%。若不创新现有的投融资机制，未来环保投资缺口有可能不断加大。
3、环保投资效率不高
目前，污水处理厂处于闲置状态或“吃不饱”的现象十分普遍。据有关机构调查显示，目前全国1400多座污水厂中，有一半处于半开工状态。以河南省为例，2007年以前该省已建设的17座集中污水处理厂，设计运行能力为127万立方米/天。2007年1—6月份，仅有14座污水厂正常运营，平均运行天数为161天，平均处理能力为63万立方米/天，仅为设计处理能力的47%。尤其是2006年新建的8座污水处理厂中，就有3座没有开机运营。污水处理厂不能正常运营，实际上影响了环境投资效率。
4、金融配套政策不足
在环境基础设施建设领域，银行信贷是重要的融资手段，但目前环保企业从商业银行贷款较为困难。主要表现在：一是金融机构对环保企业贷款不积极。在市场经济条件下，金融机构往往愿意投资给高回报的产业，而大多数环保企业当前还处于中小型规模，仅仅是保本微利，银行一般都不愿意提供贷款。二是贷款抵押品条件苛刻。环保基础设施领域所形成的资产形态更多地体现为划拨土地、无房产证的泵房、设备间、设备资产、管网资产等，难以达到金融机构要求的抵押条件。而特许经营权抵押贷款在目前的商业银行体制下也不能顺利推行。三是担保体系不健全。由于城市基础设施建设贷款额一般较大，地方难以找到合适的企业担保或者企业不愿为其提供担保。

四、几点建议
我国现有的环境保护投融资机制取得了一定的成效，但投资总量尚不能满足环境保护需求，投资效率也亟待提高。同时，环保资金来源虽然已经呈现多元化，但主要还是依靠政府财政投入，市场化融资渠道较少，这一状况在城市污水和垃圾处理等基础设施建设方面表现尤为突出。我国应通过利用资本市场、开发金融工具、创新融资手段等途经，在优化环境保护融资结构、减低融资成本的基础上，逐步形成多元化的、稳定的融资机制。鉴于此，我们提出如下几方面建议：
1、探索设立城镇环境设施运行基金
中央发布的4万亿投资计划中强调加大对生态环境和污染治理的投入，进一步推进了污水、垃圾处理厂等环境设施的建设。未来几年，随着城市环境基础设施的陆续建成，城市环境设施将逐步由建设期转入运行期，如何保障环境设施的正常运行将成为重中之重。根据近年来的经验看，污水处理、垃圾处理设施建成之后，运营资金不足是造成设施低负荷运行或者停运的主要原因。据中国水网等机构的研究表明，2007年全国城市污水处理设施平均利用率仅为60.32%，除了管网不配套，污水处理设施运行经费不足是造成设施利用率低下的重要原因。
发达国家很多是通过设立各种环保基金，对环境设施的运行加以支持。在美国，由联邦和州政府按照4：1的比例投入资本金设立清洁水州立滚动基金，由各州设立管理机构，并根据本州的具体情况决定资金用途和申请程序等。1987—2001年，这个基金共向1万多个水污染防治及饮用水项目提供了343亿美元的低息贷款，有效地保障了设施的建设和正常运行。目前，这个基金周转情况良好，除每年都有10亿美元以上的本金和利息回流外，美国国会还根据美国环保局的“清洁水需求调查”，每年向滚动基金增拨11亿美元的联邦资金。
借鉴国际经验，我国应积极探索设立城镇环境设施运行基金，对城市环境基础设施的运行阶段提供资金支持。这样一方面能够为环保运营企业提供新的融资方式和渠道，改善融资结构；另一方面也有利于环保资金使用效率的提高。为此建议，国家设立城镇环境设施运行基金，分别由中央、省、市三级财政中划拨一定资金作为启动资金，并将征收的污水处理费作为经常性资金来源纳入其中。中央财政资金主要倾斜于中西部地区，省级财政资金主要倾斜于贫困地区、中小城镇等。基金主要用于对已建成的环境设施提供运行费用补偿，或提供低息、无息贷款。
2、积极推进市政债券的发行
发行市政债券是发达国家筹集城市公用设施建设资金的通行做法。在美国，水务市场每年建设性投资需求约2300亿美元，其中85%来自市政债券投资，政府直接财政投资仅占15%，主要用于投资回报率较低的污水处理项目。在日本，市政债券被称为地方债券，其在城市生活污水处理设施建设方面的投资占相关设施建设总投资的20%—40%。在欧洲，市政债券是各国地方政府筹集城市环境基础设施建设资金的一个重要手段，英国、德国和法国都有完备的法规和制度来规范与管理地方政府市政债券的发行。特别是在英国，尽管城市环境设施私有化（拥有和运行等）已经做得很完善，其相当一部分污水处理厂建设资金也是来自地方政府的市政债券融资。
今年，国务院决定代发2000亿元地方债券，以配合经济刺激计划，这是一个有益的尝试。我们认为，在总结经验的基础上，今后可进一步扩大地方债券的发行规模。可在直辖市、省会城市、计划单列市中选择一些条件成熟的城市，作为发行市政债券的试点，推动城市环境基础设施建设。
3、积极探索适应环保企业的贷款抵押方式
为解决环保企业贷款难问题，建议金融机构在规范环保企业财务制度的基础上，扩大贷款抵押品范围，明确环保企业所属划拨土地及地上的建筑物、地面和地下管网、设备设施可进行抵押融资，并适度提高现有资产抵押率。同时，银行也可借鉴一些地方的经验，允许特许经营权抵押贷款。近期，江西省将县（市）污水处理厂的特许经营权统一质押给省资产集团公司，向银行贷款融资，并集中建设、建成出让、统一还贷，使得向来慎贷、惜贷的金融机构趋之若鹜。这种办法是解决县级污水处理设施建设资金难题的有益探索，也为其他类似项目的融资树立了范例。福建省也出台政策允许投资企业用特许经营权向金融机构质押贷款，用于污水、垃圾处理厂的建设和运行。
4、建立专门的环保企业贷款担保公司
目前，有些城市已经建立了一些民间投资组建的商业性担保公司，政府应在大力支持的同时，鼓励各级担保机构优先支持环保企业发展。对环保企业，要在担保审批、信用额度、担保种类等方面提供方便和优惠，并适当降低对环保企业的贷款担保收费标准。建议借鉴日本、德国等国经验，成立专门为环保企业融资服务的信用担保基金和担保公司，担保公司由国家每年从财政中拿出资金，或者将收取的主要污染物排污权有偿使用资金、排污费等作为引导基金注入作为资本金。同时，允许有条件的企业建立民间环保投资基金，为环保企业提供融资服务。
5、健全我国企业债券市场
发展企业债券市场，有利于拓宽企业直接融资渠道，缓解企业资金压力。与国际市场相比，我国企业债券的发展严重滞后。从企业债券所占融资的比重看，大多数发达国家为15%—20%，美国高达36%，而我国企业债券只占2%左右。建议政府进一步健全企业债券市场，鼓励环保企业发行绿色企业债券，为环境保护和污染治理筹集资金。


主题词：环保 投融资 机制                                             
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抄送：环境服务业商会各会员企业                              
全国工商联环境服务业商会秘书处          2009年3月19日印发