全文：日本环境保护投融资机制研究 环境产业研究第10期


日本环境保护投融资机制研究


一、日本环境投资趋势
日本从60年代末期开始全面防治产业污染，环境保护费用主要由企业负担。1967年，日本的环境保护投资为470亿日元，1971年上升到1114亿日元。1973年的石油危机迫使日本企业大规模改进生产工艺设备，将污染治理设施纳入重组和改造中；同时，更严格的环境标准和公害健康被害赔偿法也开始实施，促使产业污染治理在70年代中期达到高峰。到1981年，日本环保投资已增加到12030亿日元，10年间增长了10倍多。
在基本解决了产业污染问题后，80年代日本着手解决城市生活污染问题，环境投资的方向转向城市环境基础设施建设，主要由政府负担。80年代初，日本用于污染治理的投资占同期GNP的1.3%。1982年以后，投资总量有所下降，但仍维持在11000亿日元左右，保持平稳。1994年日本政府实施《环境基本计划》之后，环保投资占GNP的比重一直保持在1.6%以上，有些年份甚至高于2%。1999年环境保护投入达到30213亿日元，比1990年增加了1.25倍。
90年代以来，日本中央政府环境预算的83%用于环境基础设施建设，11%用于包括国家公园、港口及文物古迹等地的自然环境保护。在环境基础设施建设投资中，污水处理占到70%左右，其次为噪声防治、生活垃圾处理和农村下水管网建设，大致各占8%左右。在地方政府的环境投资中，基础设施建设的投资比例更高，达到90%多，其中70%多用于污水处理，12%—18%用于生活垃圾处理。总体上，环境基础设施建设的投资是大气污染防治投资的7倍左右。而从环境设备的使用结构看，70%以上被政府和公共部门消费，企业对环境设备的需求量约占20%左右，出口占5%以下。

二、日本环境投资主要渠道
日本环境投资的主体分为中央政府及其附属的金融机构、地方政府和企业。政府负责环境基础设施建设的投资；企业除了负担自身的污染防治投资外，还要承担相关的环境基础设施建设部分费用；中央政府附属的金融机构负责对企业和部分环境基础设施建设提供资金支持。其相互关系如表1所示。
近年来日本整个环境投资中，政府投资是主体。以污水处理为例，日本政府通过《生活污水建设法的应急措施》，设立全国生活污水设施建设五年计划。从1963年开始已完成的8个五年计划中，中央政府的财政拨款占到总投资的20%—66%，其他资金来源包括市政债券（20%—45%）、地方政府拨款和相关排放企业（将自身工业污水排入公共污水处理厂的企业）投资。在没有相关排放企业参建的项目中，中央政府拨款占到项目总投资的50%—66%。

表1  日本环境投资主体结构关系（1991年）（十亿日元）

投资主体 环境基础设施建设投资 企业污染投资 总计
中央政府 向地方政府提供的资金 贷款 799（24%）  799（20.7%）
  补助 1100（33%）  1100（28.6%）
直接投资的项目资金 40（1%）  40（1.0%）
中央政府附属金融机构 环境事业团  30（6%） 30（0.8%）
其他  89（18%） 89（2.3%）
地方政府 向企业提供的资金 贷款  19（4%） 19（0.5%）
  无偿补助  6（1%） 6（0.2%）
直接投资的项目资金 619（18%）  619（16.1%）
企业 企业自有资金  349（71%） 1148（29.8%）
向私人银行或商业性金融机构的贷款 799（24%） 
总计 3357
（100%）[87.2%] 493
（100%）[12.8%] 3850（100%）[100%]

资料来源：世界银行

1、中央和地方政府财政投入
（1）中央政府环境预算
日本1961年国家污染防治预算仅为133亿日元，到了1975年，年度预算已达3751亿日元。1980年以后，中央政府的环境预算较70年代翻了一番还多，占整个中央政府财政预算的1%—1.5%。到1994年日本政府实施《环境基本计划》后，环境预算又翻了近一番，1997年达到2.82万亿日元，占同年国家财政预算的3.6%和GNP的0.56%。
（2）地方政府财政投入、借贷或发债
近年来日本绝大多数环境基础设施项目的建设是由地方政府实施和管理的，大部分投资也来自地方政府。中央政府基本不直接建设和管理环境基础设施项目，但提供一定的补助金。
日本中央政府根据地方政府的财政收支以及当地经济、社会发展情况，审批地方政府每年或每个项目可以发行的市政债券规模。据1990—1994年数据统计，日本污水处理系统建设资金只有40%来自中央政府以赠款或软贷款形式给予的补助，60%来自地方政府，其中12.5%来自地方财政资金直接投入，33.5%由地方政府向银行借贷，14%来自经中央政府审批后发行的市政债券。
    2、企业污染防治投资
日本很多企业把环保投入放到企业经营战略的重要位置，尤其在预算阶段，充分考虑了环保投资，污染防治费用基本上全部由企业自我负担。根据1971年的《关于企业负担公共污染控制项目成本的法律》规定，对于由政府建设的、与企业有直接成本关系的公共污染防治项目，相关企业也必须承担部分建设成本。如表2，截至1992年3月的99个相关建设项目中，企业负担了46.9%的费用。
日本企业的环境投资从60年代后期开始显著增加，70年代中期达到高峰，随后迅速降低，80年代之后基本保持平稳。在投资高峰的1975年，企业污染防治投资高达1.3万亿日元，占同年企业总资本投资的14%和GNP的0.65%左右；1990年投资降为4600亿日元，但仍占同年企业总资本投资的3.1%和GNP的0.12%。此外，企业还投入了大量的管理运行费用，仅1997年就约相当于累计投资额的10%左右，即8427亿日元。

表2  日本企业分担的公共污染防治建设项目份额（1992年）

项目数 总费用（百万日元） 企业分担额（百万日元） 分担比例（%）
疏浚工程 32 85341 56950 66.7
污染表土的替换工程 35 74748 32479 43.5
绿色缓冲带工程 27 99783 33060 33.1
公共污水处理工程 6 4296 1432 33.3
合计 99 264167 123921 46.9

资料来源：日本环境白皮书，1992年

从行业的投资结构看，在1974年，电力、化学和钢铁行业的污染投资占日本企业污染投资总额的一半以上，到1990年，仅电力行业用于治理SOX、NOX和悬浮颗粒物等的设备投资仍旧占到整个企业污染投资的65%，如表3所示。从70年代中期至今，企业污染防治投资的60%用于大气污染防治，30%用于水污染防治。

表3  日本不同行业的污染投资份额

行业 1974 (%) 1990 (%)
电力 18 65
化学工业 18 3.8
钢铁工业 17 8.4
炼油行业 13 3
造纸与纸浆工业 5 3.6
其他 29 12.5
合计 100 100

资料来源：世界银行

四、日本环境投资的援助机制
日本在激励和帮助企业进行污染投资上，建立了一套成功有效的援助机制，包括中央政府下属的公共金融机构的优惠贷款、税收优惠政策和政府的直接补贴等，如下表4所示。在1991年的企业污染防治投资中，71%是企业的自有资金和向商业银行的贷款，28%是中央政府附属的金融机构和地方政府提供的优惠贷款，此外，地方政府提供约1%的补助。

表4  日本政府对企业污染防治的资金援助结构（1991年）（十亿日元）

资助类型 资助给企业所带来的收益净现值及比例
地方政府的直接补助 6 (1.2%)
税收优惠和低息贷款的间接资助 税收优惠和低息贷款的间接资助 28.3 (5.7%)
加快污染治理设施的资产折旧所产生的收益 13.6 (2.7%)
与商业贷款相比，政府低息贷款所产生的收益 8.7 (1.8%)
小计 50.6 (10.2%)
资助所产生收益的合计 56.6 (11.4%)
企业污染防治投资总额 493 (100%)

资料来源：世界银行，1994

1、政府直接补助
日本地方政府给企业污染防治的直接性补助很少，主要侧重于污染治理技术的研发和推广。日本于1987年曾通过环境事业团等提供了74亿日元的环保资助，地方政府于1986年也曾提供了54亿日元的资助。另外一个典型例子是20世纪60年代，日本政府曾向四日市火电厂脱硫技术试验提供全额资金，并由三菱公司为其提供技术，而这项实验的成果又作为三菱公司的专利。
2、优惠贷款
日本政府大部分补助是通过税收优惠和低息贷款的方式进行的，由此给企业带来的资金收益约占污染投资的10%左右。从1955年开始，日本地方政府通过财政资金对中小企业污染防治给予利息补贴，并延长本金的还款期限，为企业特别是中小企业解决污染防治资金发挥了重要的作用。
与此同时，日本政府还通过法律建立信用承认制度，为中小企业贷款提供担保功能。如工业财团制度允许以工厂的大规模生产设备、所属土地、房屋、建造物、机械器具、工具等财产进行综合担保，使得担保价值加大，从而有利于资金的筹集。
在日本，为企业提供低息贷款的机构主要是面向大企业的日本开发银行和面向中小企业的日本环境事业团。此外，还有中小企业设备现代化资金制度下的公害对策融资、中小企业金融合作社和国民金融合作社的防止公害融资、中小企业事业团的公害防治项目的联合购买融资。这些机构给企业污染防治项目的贷款利息一般较商业银行低1%—2%。对于污染防治设备贷款，贷款额的50%在第一年可以享受特别偿还制度，另外还有加速偿还制度和特别准备金制度。
日本开发银行（即日本政策投资银行前身）从1965年开始实施主要针对大企业的环保优惠贷款，在过去的40年间累计投融资额超过4万亿日元。2004年转向为企业环境保护业务提供综合资金，实施“促进环境友好经营融资业务”，截至2007年9月已向100家企业提供环境低息信贷支援，总金额超过1400亿日元。
日本环境事业团（原名污染控制服务团）成立于1965年，大部分资金用于中小企业的污染防治。由大藏省负责资金的统一预算和管理，环境厅参与管理并监督运作。事业团的资金来源包括一般的中央财政预算和财政投资、融资资金两部分：前者用来支付事业团的管理费、由事业团承担的环境设施建设的补助、以及由低息贷款造成的资金利润损失补助；融资资金来源于部分公共资金，如邮政储蓄资金和保险，直接用于事业团的建设和转让项目的贷款，或向企业和个人贷款。事实上环境事业团从建立到1999财年，其提供的贷款总额已达2万亿日元，占日本污染防治投资总量（20万亿—30万亿日元）的近10%。

表5  政府金融机构向企业污染防治提供的优惠贷款情况（1975年）

金融机构 贷款利息(%) 偿还期限(年） 最大贷款额 贷款数量(亿日元）
日本开发银行 8 10 项目投资的50% 1723
日本环境事业团 6.85 10 项目投资的50% 1265
中小企业金融事业团 7 10 每笔贷款不超过150亿日元 180
国家金融事业团 7 10 每笔贷款不超过18亿日元 17
商业银行 9.1  
合计 3185 (34%)
1975年企业污染防治总投资 928.6 (100%)

资料来源：日本环境白皮书，1992；世界银行，1994

在1975年投资高峰期，政府金融机构向企业提供的低息贷款占污染防治总投资的1/3，支持强度相当可观（如表5），另外2/3的投资由企业自有资金和商业贷款解决。政府金融机构的优惠贷款占污染投资的比例在1975—1985年之间一直保持在较高的水平上，最高时达到40%多。

3、税收激励措施
为了促进污染防治政策的实施，日本政府从税收方面给予各种优惠，主要有：（1）加大设备折旧率（特别是折旧制度）：对不同的各类环保设备，在原有的折旧率基础上再增加其价值总额的14—20%不等的特别折旧率；（2）对环保设备根据其类型的不同，分别给予减免或减征固定资产税的优惠；（3）对各类环保设备所占的土地免征土地税。此外，地方政府对污染治理还实行资产税及商业税方面的优惠政策。1986年，日本在公害防治方面的年度减税额为320亿日元，地方税减税额为277亿日元，共计597亿日元。
这些税收激励措施不仅适用于私人企业的末端控制设施，而且在土地、工厂、建筑物、污染物低排放生产设施和污染物低排放交通工具等大范围内都使用，将污染防治成本纳入各个企业的总成本，有效促进企业的污染防治投资。
4、征收排污处理费
在污水处理厂运行和维护费用方面，日本与美国和欧洲国家的做法有较大区别。在日本，60%的运行和维护经费来自地方财政预算内资金，另外的40%来自企业和居民用户所交纳的污水处理费。部分城市还就市政废物处理征收居民用户费，用于市政废物收集和处理。

五、日本环境投资的经济评价
事实表明，日本巨额的环境保护投资并未妨碍其经济的高速增长。1965—1975年期间，日本企业共投入了53000亿日元的污染防治资金，使得企业的实际固定资产投资在1975年增加了约7.4%，实际个人消费提高了0.4%，实际GNP提高了0.9%；另外一方面，海外贸易顺差减少了3000亿日元，消费价格指数提高了1.2%，批发商品价格指数升高了1.7%。
大量资金投入到环境保护领域，带动了环保产业的兴起和蓬勃发展。日本的环保产业兴起于60年代中期。到70年代中期，大气污染防治设备产值随着污染防治投资的增加而同步达到高峰，随后迅速降低，到80年代基本保持平稳，年生产额保持在1400—1600亿日元的水平上，到90年代后又迅速增加，产值翻了一倍左右。1966—1995年，大气污染防治设备产值高达6.6万亿日元。总体上，80年代以后，随着日本环境保护的重点转向城市生活环境管理后，水污染治理设备生产开始占据整个环境产业的主导地位，年产值在3100—3700亿日元，到90年代又翻了一番，同时垃圾处理设备开始与水处理设备生产平分秋色，年产值达到6000多亿日元。1990—2000年度，日本环保产业的产值年均增长率为8%。

六、日本环境投资机制对中国的启示
从70年代中期的投资高峰到80年代末，日本中央政府所属金融机构给企业提供的低息贷款占到企业污染防治投资的30%-40%，对解决企业的资金困难发挥了重要作用。粗略估算，仅日本环境事业团在对中小企业资金援助上的这一比例曾高达50%以上。政府在筹集部分社会公共资金作为向企业融资的资本之后，政府的成本包括一般的管理费用和对低息贷款的贴息。这部分成本大约占到日本中央年度环境预算的3%左右。
目前，资金短缺也正是中国产业污染防治的重大障碍之一，中国可以参考日本环境事业团的做法，成立类似的环境投资公司，充分利用现有的环保资金潜力并提高利用效率。其本金一方面可融资一部分政府和社会的公共资金，另一方面，可以将现有政策性的污染防治资金如排污费和“三同时”制度中的环保配套资金纳入其中，同时也可吸收一些国外的赠款和贷款。


























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全国工商联环境服务业商会秘书处          2009年3月19日印发