全文：美国水务行业投融资机制研究 环境产业研究第11期

美国水务行业投融资机制研究


一、美国环境保护投资概况
美国的环境保护投入以执行联邦政府和州政府环境法律、满足法律要求为基础，国会所通过的环境立法是左右环保投入的最主要力量。从70年代至今，美国国会每年通过立法批准行政当局为执行法律所需要的预算，这部分来自联邦税收的直接环保投入，接近全国环保总费用的30%。
美国在减少污染、保护环境过程中所投入的资金量相当可观，而且呈增长势头。环境保护在60年代末成为美国公众和政府关注的焦点，1972年第一部联邦环保法律生效，该年度全国用于污染控制的总费用约占GDP的1.5%；进入90年代，污染控制的总费用接近GDP的2%。1972年至1992年美国污染控制总费用差不多增长了一倍。1993年总投入占到GDP的1.8%，达到920亿美元，包括污染控制费用888亿元，监测与执法16亿美元，研发费用14亿美元。
美国环保局（EPA）的年度预算在整个联邦环境保护预算中的比重保持相对稳定的趋势，平均约为7%—8%。EPA刚成立时每年经费为13亿美元，从1996年开始，经费预算逐年增加，1996年为62.81亿美元，1997年为67.99亿美元，1998年为73.63亿美元，1999年为75.9亿美元，2001年为72.57亿美元。

二、美国水务行业投资趋势
20世纪五六十年代之前，美国饮用水和污水处理基础设施的投资几乎全部来自地方政府或私人部门，基本能满足资金需求。但随着人口增长、经济发展、基础设施老化及水质要求不断提高，水务行业的投资需求大大增加，联邦政府开始向环保基础设施提供财政支持，重点是污水处理项目，饮用水方面的投资相对较少。
1972年，联邦政府在《清洁水法案》修订案中加入“污水拨款计划”。美国把公共污水处理设施、下水道和流域水环境整治统称为“清洁水领域”。长期以来，联邦政府通过转移支付等手段，从公共财政预算中向各州和地方政府提供了大量资金，用于清洁水项目的建设。20世纪七八十年代，除提供资金支持外，联邦政府依据日益严格的水质要求继续修订《清洁水法案》，并实施监管。1972—1990年期间，全美制定了数以千计的地方污水处理计划和污水基础设施扩建计划。其中，联邦资助共600多亿美元，各州及地方政府也相应投入200多亿美元。建设拨款项目（Construction Grants Program）是联邦基金的主要来源，包括污水处理厂建设、泵站建设、收集和拦截污水、下水道系统的维护更新以及下水道溢出防治。该计划启动时要求州政府配套25%的建设费用，联邦政府资助75%；1982年的法律修正案将联邦政府分摊的费用调整到55%。据统计，1973~1979年联邦政府向各州城市污水处理厂建设提供的资助为282亿美元，80年代后逐渐降低，1980~1984年为124亿美元；1985~1989年为108亿美元。
90年代，尽管联邦政府继续确认新的水务投资需求并制定新的法令，却没有为这些新增需求提供资金支持，如1990~1995年联邦政府向各州城市污水处理厂建设提供的资助仅为135亿美元。筹资的重担重新落在了地方政府和私人部门肩上，地方政府和私人部门几乎承担了持续增长的全部运营成本。1990年，根据《清洁水法案》（1987）修订，美国国会决定停止建设拨款项目（除哥伦比亚地区、维京群岛和外太平洋群岛外），由清洁水州立滚动基金提供贷款。州政府以清洁水州滚动基金为支持可发行杠杆债券，市政当局也可以发行市政债券。美国大多数水务资产属于各市政当局所有，但凭借其发达的资本市场，政府也吸引了众多社会资金投资水务行业，遵循市政机制进行投资和运营。污水处理厂的运行和维护则主要靠各地方政府收取生活污水处理费来维持。
近年来，日益严格的水质和环境要求使得美国饮用水和污水处理基础设施投资需求不断增加，投资不足的问题也逐渐显现。

三、美国水务行业融资机制及渠道
目前，美国污水处理公共设施由地方政府或其下属的污水处理公司为项目法人进行建设，具体的投融资结构是：建设资金上，以联邦和州政府公共财政支出的转移支付以及由此衍生出的其他资金为第一资金来源，以地方政府公共财政支出和市政债券融资为第二资金来源。运行经费上，则以地方政府向排污者收取的污水处理费为主。
美国城市水务发展遵循市场化原则，城市工业和生活供水工程一般要求全部回收投资。排水工程的投资一般计入水价构成中，通过固定资产折旧费、管理成本和合理收益实现。污水处理工程投资回收一般通过污水处理费和税收实现。
1、联邦政府的资助
联邦政府对环境保护的支出（包括对清洁水项目的支出）都是来自普通的公共财政预算（主要是个人所得税），联邦政府没有设立其他专门的环境税收或收费手段来筹集环境保护所需的资金。表1是1970-2001年间联邦政府向州和州以下地方政府转移支付情况。

表1  美国联邦政府对环境保护领域的转移支付（单位：亿美元）

年份 联邦向州和州以下政府转移支付总额 对环境和资源项下的转移支付 此项下给美国环保局的拨款 对环境与资源转移支付占支付总额的比例（%）
1970 240.65 4.1 1.94 1.71
1980 913.85 53.63 46.03 5.87
1990 1353.25 37.45 28.74 2.77
1995 2249.91 41.48 29.12 1.84
1998 2461.28 37.58 27.46 1.53
1999 2670.81 41.03 29.6 1.54
2000 2846.59 45.95 34.9 1.61
2001 3162.65 50.92 35.95 1.61

联邦政府对清洁水项目的转移支付机制是多种多样的。形式上，分贷款和赠款；内容上，分技术支持、设施建设、系统完善、特殊地区帮助（印第安人地区和美墨边境地区）等；从对象上看，有专门针对小社区发展、城市污水处理厂建设和改造、乡村地区的非点源污染治理等。联邦政府环保局、农业部、内务部、联邦海洋与大气管理局、商务部、住房与城市发展部、卫生部等也都有援助资金用于清洁水项目。其中代表性的项目包括印第安清洁水项目、环境财政项目和非点源污染基金。除清洁水州立滚动基金外，绝大多数资金援助项目由某一联邦机构，通过设立资金管理和使用章程、公布申请程序和评审标准与时限、实施项目资金审查监管和后评估程序等进行直接管理。
目前，清洁水州立滚动基金是美国最大、最成功的联邦水质基金项目，在大多数地区已取代建设拨款项目。该基金由联邦和州政府按照4：1的比例投入资本金，由各州设立管理机构，并根据本州的具体情况决定资金用途和申请程序等。1987—2001年，这个基金共向10900个清洁水项目提供了343亿美元的低息贷款。为扩大资金量，在50个设立该滚动基金的州中，在34个州还通过发行“杠杆债券”（用1美元现金做担保发行2美元的债券）使滚动基金的可使用金额共增加了44亿美元。目前，这个资金周转情况良好，除每年都有10亿美元以上的本金和利息回流外，美国国会还根据美国环保局的“清洁水需求调查”，每年向这个滚动基金增拨11亿美元的联邦资金。
另外，根据《安全饮用水法案》修正案，美国在1997年正式设立了州饮用水周转基金，从用户水费中获得补偿，资助饮用水系统基础设施维护与更新，并为防治污染、确保饮用水安全的工程及小型弱势社区提供资金。至2004年6月，各州周转基金已接受联邦拨款57亿美元；加上州政府出资、发行债券、货款收回以及其他资助，至2005年基金的可贷款总金额达到97亿美元。从资金使用情况来看，截至2005年6月，基金共支持了4300多个健康保护项目，援助资金接近95亿美元，受益人口超过1亿。
2、州政府与地方政府的资助
美国各州政府对城市污水处理的最大投入是“清洁水州立滚动基金”配套投入，平均每年约3亿美元。此外，各州还根据自己的实际情况设立其他的污水处理资助计划，如纽约州为了保护其北部的大湖地区水质，在不同的地区和州立政府机构设立了多种资助计划。如果将“清洁水州立滚动基金”的衍生扩容资金（使用杠杆债券融资）归属联邦资金的话，美国各州政府公共财政资金每年对清洁水建设项目的转移支付总量平均在7亿美元左右，约占全美在这方面投资总量的5%。表2列出了美国各州政府和地方政府1990—1998年间为生活污水公共设施的投资总额。

表2  美国州与地方政府对生活污水设施投资额（单位：亿美元）

年份 州政府投资 地方政府投资 州与地方政府总计
1990 3.33 80.23 83.56
1993 6.84 95.78 102.61
1994 7.74 72.15 79.89
1995 8.53 80.4 89.94
1996 9.13 84.13 93.26
1997 4.74 91.16 95.89
1998 6.39 84.22 90.61
平均值 6.67 84.01 90.68

地方政府一般只从地方财政公共预算中拿出占项目建设总投资的2%—5%作为项目的前期准备资金和开工经费，其余的资金多是使用联邦和州政府的转移支付资金（1987年前以赠款为主，1987年以后以贷款为主）和发行市政债券。而在其所发行的市政债券中，也有相当一部分被清洁水州立滚动基金所直接或间接购买或担保。
3、市政债券
美国地方政府可以发行用于市政基础设施建设的公债，投资收益无需交纳所得税，融资成本大大低于私有公司的融资成本。
作为一种迅速有效的融资手段，市政债券为美国城市化发展做出了很大的贡献。近年来，美国在饮用水和污水处理两个领域的项目建设资金60%以上都来自市政债券融资。若只算城市污水处理厂建设，则发行市政债券募集的资金占这部分总投资的5%—16%左右，近几年这一比例有扩大的趋势。

表3  美国地方政府发行的长期市政债券发行情况 （单位：亿美元）

年份 1980 1985 1990 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
总额 456 2024 1259 1622 1562 1815 2143 2797 2192 1943
其中以财政收入
做担保发行的 B 319 1628 857 1067 960 1173 1421 1871 1494 1291
A1：用于污染
控制 23 100 25 70 50 50 6 97 89 48
A2：用于水/下水道
/油气设施 31 13 93 125 132 145 182 209 164 113
A3：用于废物/资源
回用 4 38 30 38 33 16 36 24 12 5
A4:用于沿岸地区
和港口 5 15 5 8 8 13 12 9 12 11
A1+A2+A3+A4 63 287 153 241 223 224 286 339 277 177

注：可能用于环境保护项目的资金皆来自A1+A2+A3+A4四项之和。

由表3可以看出市政债券为环境保护及其他公共设施融资的功能还是很强的。目前，在美国资本市场上市政债券的债务余额约为1.6万亿美元，占美国GDP的17%，每年的发行额度保持在2500亿美元左右。除了长期市政债券，美国每年还发行数百亿美元的中、短期市政债券。
4、私有水务公司融资
美国水务企业对投资人没有特别限制，既允许一般的公众、机构投资人和风险基金进入，也允许养老基金、保险基金等追求稳定长期收益的投资人持股，如Middlesex水务公司的主要机构持股人中就包括加利福尼亚公务员退休基金。
私有水务公司，尤其是投资者所有的水务公司通过发达的资本市场，利用股权和债务等形式筹集资金。以加利福尼亚水务集团为例，截至2005年底加州水务集团的权益与长期债务的比例为52：48，其中长期债务2.74亿美元，股权融资金额近3亿美元。短期债务方面，加州水务集团获得银行无担保贷款最高额度为1000万美元，另获银行授予的450万美元信用担保额度。美国政府为私有企业核定固定的投资收益率，资本基数越大获得的投资收益相应地越多，起到了鼓励社会资金增加投资的作用。

五、其他相关激励措施
1、征收排污处理费
美国各城市政府基本上靠收取生活污水处理费来维持公共污水处理厂的运行和维护，不足部分由地方财政从中补贴，联邦和州政府不给予资金支持。据美国环保局调查，1994年，大约有170亿美元用于全国污水处理厂的运行和维护，占当年清洁水领域总支出的63%。污水处理费用来支付运行与维护费、对建设投资进行还本付息、人员工资和极少部分的设施设备的更新改造费。
2、税收减免
早在20世纪60年代，美国就规定对企业研究污染防治的新技术给予减免所得税的优惠。1986年，又规定对企业综合利用资源的所得减免所得税。1991年，美国23个州对循环投资给予税收抵免扣除，对购买循环利用设备免征销售税。2008年起执行的美国新《企业所得税法》规定，从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得可以享受免征、减征企业所得税。其他房产税、城镇土地使用税和车船使用税以及耕地占用税也都有对环境保护部门用地提供税收政策优惠的规定。
3、生态税征管
近年来，美国各州越来越多地使用绿色税收来促进经济发展和环境保护。据1995年统计，各州已颁布各种环保税收250多条。税金由税务部门征收，上缴财政部并分别纳入普通基金预算和信托基金，用于支持联邦和州政府的环保活动。其中信托基金再转入下设的超级基金——环境保护最大的专项基金，纳入联邦财政预算，由国家环保局管理。

六、美国水务投资机制对中国的启示
综上所述，美国在公共污水处理系统建设方面主要是由政府来买单（投资），通过公共财政的转移支付、设立各种基金和发行市政债券等手段，从资金、政策等方面给予支持。
美国拥有全球最发达的债券市场，除了水务公司可以在债券市场上发行债券外，市政当局可以发行享受税收优惠的市政债券，州周转基金也可以作为发行杠杆债券之类衍生品的支持。尤其是市政债券，作为解决资金短缺的重要途径，为美国城市化发展做出了很大贡献。中国可以借鉴美国经验，积极进行财政和金融机制创新，开拓新的政府融资机制和渠道，尤其是地方政府融资渠道。可逐步建立健全地方市政债券的发行和使用机制，把发行国债和地方政府市政债券相结合，合理安排各级政府债务结构，降低中央政府财政风险，增强中央政府对环境保护事业进行公共财政转移支付的可持续性，提高各种财政资金的使用效率。
另一方面，美国水务行业早期实施的是建设拨款项目进行污水厂建设，到90年代起被清洁水州立滚动基金和州饮用水周转基金所取代，由联邦和州政府共同拨款投资。自1994年以来，中国就开始酝酿设立国家环境保护基金，有关单位也设计出详细的基金方案，但是至今仍未设立。而中国的排污收费制度为地方环保基金的实施也创造条件。中国可以参考美国清洁水州立滚动基金的做法，尽快建立国家环境保护基金，扩大地方环保基金资金来源并进一步加强预算和项目选择管理，同时也可以探索利用产业投资基金来发展环保产业。





































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