技术、政策、监管有待探索，单一生活垃圾及区域限制还需突破

    编者按

    今年以来，垃圾焚烧项目呈现跃进式发展的局面。众多企业纷纷进军垃圾焚烧领域，项目签约和启动的数量与速度令人惊叹。然而，垃圾焚烧持续加热背后却是不容忽视的问题：垃圾焚烧补贴机制不完善、技术存在争议、排放标准急需提升、选址抗议此起彼伏等，垃圾焚烧究竟路在何方？2013（首届）上海固废热点论坛近日举办，众多行业专家、学者就相关热点问题展开讨论。

    据官方统计数据显示，2011年我国垃圾焚烧处理能力是2000年的33倍，达到9.4万吨/日。

    中国城市建设研究院总工程师徐海云认为，我国垃圾焚烧发展很快，路线也非常清晰明确，不过漂亮的数据背后依然存在很多问题。

    监管几乎仍是“三无”

    技术、政策、监管都有待探索，只有少数几个城市能进行飞灰处置

    在垃圾焚烧技术方面，徐海云指出，设备、工艺的每一个环节都存在着创新的动力，也存在着创新的需求。以烟气处理为例，在欧洲，干法、半干法、湿法不同工艺组合有400多种，发达国家的工艺也是百花齐放的。“从这个角度来讲，根据我国的垃圾特点，垃圾焚烧设备的供应商还有进一步的发展空间。”

    此外，他还认为，飞灰处理已成为目前垃圾焚烧发展的制约瓶颈，我国对飞灰如何处理还没有清晰的环境政策。

    “纵观全国，进行垃圾焚烧飞灰处理的只有少数几座城市。一方面，飞灰处理成本很高，危险废物填埋场也处理不了，大部分飞灰通过固化或者稳定化进入填埋场，还有一部分直接回收利用。另一方面，由于政策较为混乱，同样是飞灰，处理成本1500块、500块和不要钱的同时存在。”对此，徐海云建议，现阶段飞灰处理可以学习美国做法，即进填埋场填埋，部分经济发达的城市可以按照危险废物来处理，这与我国经济发展总体水平应该是相适应的。

    2012年，徐海云参加了垃圾焚烧厂的等级评价，发现我国垃圾焚烧厂的监管仍主要依靠企业自律。政府监管有责任没能力，处于既无人员也没有设备更无资金的“三无”状态。“我觉得如何来监管还需要探索。曾有人建议既要结果监管也要过程监管，但是众所周知所有监管需要成本，如果成本太高也是无法实施的。”徐海云说。

    应突破单一、区域的限制

    能否把所有的垃圾纳入规划统一焚烧

    对于生活垃圾焚烧厂的建设规划，徐海云认为，应突破单一针对生活垃圾的局限。“我从温州来上海，一路上放眼望去，好多处冒着浓烟，可能是烧垃圾或是秸秆，当然这并不只在浙江独有。”他建议，可以考虑效仿发达国家，把所有的垃圾纳入规划统一焚烧。

    另一方面，县一级生活垃圾焚烧发电厂在政策层面需要突破。徐海云举例，2012年某县级市规划建设一座日处理300吨的垃圾焚烧发电厂，采用BOT模式的补贴价格达120元/吨。然而，所在省的省会城市垃圾焚烧处理规模为2000吨，垃圾补贴仅为50多块钱。

    “同样烧一吨垃圾如果让一个县城补贴120多块钱是无法实施的。”徐海云指出，造成县级垃圾焚烧补贴价格过高的主要原因是县城垃圾规模受限，规模小必然带来了处理成本高。他建议，国家在投资方面需给予一定支持，以保证其与大城市保持同等补贴水平。
 

    国内从事垃圾焚烧发电的投资商约有40～50家，按类型可分为政府主导型、专业投资运营型和工程投资型三类。图为21家主要企业截至2012年10月的垃圾焚烧项目数据。 数据来源于固废网

如何做好合格“甲方”？

公共服务交给市场 经济调节把握平衡

    中国固废网/中国水网总编、清华大学环保产业研究所所长傅涛认为，垃圾处理产业还不是真正意义上的成熟产业，因为产业目前没有一个很到位的“甲方”。

    那么，政府作为“甲方”，究竟应扮演什么样的角色？

    党的十六大对在社会主义市场经济条件下我国的政府职能定位有一段表述，即“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”。在傅涛看来，这其中与垃圾处理有关系的有3项，分别是公共服务、经济调节、社会管理。

    政府服务采购将会是未来趋势

    首先是公共服务职能。傅涛说，政府有义务把垃圾无害化、稳定化。政府和公众的关系也不是管理关系，是服务关系。而环卫部门与社会之间也不是管理关系，而是服务关系占主导。

    “目前我国提供服务的方式有两种类型并存，10年以前只是事业单位提供，现在是并行的。有一部分服务是企业提供，政府付给企业钱。有一部分仍然是事业单位提供，比如还有大部分的环卫工人仍在事业单位体制之内，固体废物管理的大部分环节仍保留在事业单位。”傅涛表示，政府服务采购将会是未来趋势，市政公共服务最终的出路也一定是由市场进行提供。

    “最近中央强调了精简政府职能，最重要的一个方面就是要下放政府公共服务，由政府花钱让社会来提供公共服务。”傅涛认为，只有这样，政府的效率才会提高，也回答了垃圾处理行业是不是走市场化的问题。

    经济调节须把握平衡

    还有一个影响很大的政府职能就是经济调节。

    傅涛表示，经济调节是因为市场不能自由运转，所有政策性的调控措施均源于市场不能兼容，市场资金不能自由流转。政府鼓励垃圾焚烧发电，正是因为焚烧发电市场难以支撑。然而，调控须有度，调到市场能够自由运转的时候就要停止，切记调控过度。风电就是调整过度，很多领域如果调整过度就会对市场产生冲击。

    “认识宏观调控的度和基本性质是垃圾焚烧发展的关键，因为垃圾焚烧很大一部分的收入靠垃圾焚烧发电补贴。经济调节怎么把控尺度，需要来自调控部门的智慧。公共服务的甲方是地方政府，但是调控部门的政策全部来自中央，就容易产生两个政策层面的混乱。”傅涛

    表示，之所以在大型城市融合得还算不错，是因为这些地方政府有足够的调控能力和公共服务水平，但在绝大部分城市还有遗憾。“调控是来自中央的硬性职能，而公共服务是地方的具体采购，两者需要找到一个平衡点。”

    社会管理是皮，公共服务是毛

    最后一个是社会管理职能。

    傅涛认为，社会管理必须是依法管理，而特许经营不需要依法，依照合同就行。环境监管涉及到一系列问题都需要有法律基础，国家必须发布标准，由相关部门依法管理。

    目前的问题是公共管理缺位，傅涛说：“社会管理是皮，公共服务是毛，皮之不存毛将焉附？”社会管理如果不存在了，公共服务就很难做。

    政府需协调与公众关系

    傅涛指出，目前在三个职能方面存在几个问题：一、公共服务上政府投资不足，责任不到位。公共服务，无论怎么做都是地方的责任，政府永远不是旁观者。二、经济调节是虚高的，在强调资源化管理时忽略了其合理性。补贴不合理，一定程度上干扰了市场秩序。三、社会管理上不清晰，很难进行一个很清晰的成本核算。

    “政府、企业、公众之间的关系需界定清晰，政府为公众做公共服务，企业与公众之间并无直接联系，所有联系都是通过政府实施，不应把企业推到公众的对立面。企业只是一个支点，天平的两边一边是政府，一边是公众，需要协调好。”傅涛说。

未来十年进入黄金期？

焚烧将以上海、广东、浙江、江苏作为沿线，向其他地区辐射

    垃圾焚烧一直存在很多争议，公众尤其关注垃圾焚烧对环境的影响，“环境的影响其实并不大，但政府、媒体、公众都非常关注。”上海环境卫生工程设计院院长张益曾做过统计，在垃圾处理整个发展过程中，据不完整统计已经发生上百次民意事件，比较集中的有13起，一半以上参与的人数达万人。“而且，这些事件都发生在我国焚烧厂数量较多，经济较发达，执行环保标准较高的地区，同时也是房地产升温较热的地区。从这里面我们应该反思，是什么引起了公众对焚烧的高度关注。”他说。

    新形势下出现四大趋势

    张益总结了在这种新形势下出现并发展的4大新趋势。“一、原来每家公司接到一个焚烧项目都会高调宣传，现在更多的是务实、高效、积极推进。二、舆论报道由以前的多元化，改为近年的正面报道为主。三、政府部门以前是被动的应对，现在是积极的引导、正面的宣传。四、一般项目布局由以前小型化，改为园区化、集中化、规模化。原来一些项目关注度比较低，数量多，规模小，现在拿到一个项目征到一块地，得到老百姓的支持非常不容易。”同时，张益也认为随着行业发展还会有很多新的趋势。“比较典型的，如从前年开始企业兼并慢慢开始，未来3～5年兼并收购会进一步扩大。”

    “四五六”和“三三三”格局

    “虽然争议依然存在，但总的发展基调仍会是以焚烧和填埋作主线，其他设施为辅的国家规划建设布局。”张益表示，就区域来分，焚烧将以上海、广东、浙江、江苏作为沿线，向其他地区辐射，即以东部地区最为集中，其次是中部地区，然后是西南地区，最后是东北和西北地区，呈扇形发展的布局。

    对于未来垃圾焚烧的发展格局，张益用两组数字概括：“四五六”和“三三三”。

    所谓“四五六”格局，即“十二五”新增的垃圾处理设施，焚烧占到四成；其中，东部地区的比重占到五成，项目的数量占52.7%，项目的规模也占到五成，54.8%；此外，新建的投资规模占了六成，尽管从国家的布局来看是占56%，实际上设施的比例经简单测算已经达到了65%～67%。张益认为，“四五六”的格局现已基本形成，以后在“十三五”可能力度还会加大。

    所谓“三三三”格局，即到“十二五”末，垃圾焚烧处理项目达到300个左右，有可能超过300个；形成30万吨的处理规模，每个项目平均处理规模为1000吨，早期的只有700、800多吨，但是新建的项目中1500吨、1000吨的处理规模占主流；目前垃圾焚烧处理比例已经达到18～20%，未来这个数字可以达到30%。

    “未来至少还有10年，是焚烧发展的黄金时期。”张益认为。