长期粗放型发展模式在推动经济快速增长的同时，也过度消耗了宝贵的自然资源和环境容量。尽管国家采取了一系列措施，并不断提高环保投资，但环境治理和生态恢复的速度依然跟不上污染和破坏的速度，环境整体质量并未根本好转，局部持续恶化，实现全面小康社会与资源环境支撑的矛盾十分尖锐。党的十七大明确提出，我国经济增长的资源环境代价过大。长此以往，资源将难以为继，环境将不堪重负，转变传统的发展模式和经济增长方式势在必行，其中一个重要举措就是实施节能减排战略。

减排措施力度空前 但形势依然严峻

　　国家“十一五”规划纲要提出，2010年，万元GDP能耗较2005年下降20％，主要污染物(COD、SO2)同比减排10％。原国家环保总局、国家发改委等国家部委制定了一系列的相关政策和配套措施，鼓励全民参与，实行源头预防、过程控制和末端治理三管齐下的策略，并实施分区减排、分类减排，减排力度可谓空前。一些省份污染物减排初见成效。较2005年相比，2006年，江苏省COD同比减排2.9％，北京市SO2同比减排7.9％，天津3.8％、江苏3.8％、甘肃3.0％，都基本或圆满完成了既定的阶段性任务。

　　但就全国而言，减排形势不容乐观。同年COD与SO2排放量均不降反增，前者增排1.0％，后者增排1.5％。直至2007年第三季度，COD和SO2排放量才首次双双下降。未来3年，两者每年减排幅度均需超过3.0％，甚至3.5％，减排形势非常严峻。

完成减排目标存在可能 但难度极大

　　经济、行业超常发展，机制、体制不完善，是“十五”污染物减排目标未完成的重要原因

　　早在2001年，《国家环境保护“十五”规划》已提出污染物减排目标和方案，要求2005年，S　O2、尘(烟尘及工业粉尘)、COD、NH3－N、工业固体废物等主要污染物排放量比2000年减少10％。但是，上述目标多未实现，其中COD减排2.1％，S　O2则不降反增27.8％。原因主要有三:

　　一是经济超预期增长。“十五”污染物减排目标基于年均7.0％的经济增速，但实际增速达9.5％。若按规划的发展速度，而保持污染物实际排放强度(90.5吨/万元)，C　O　D　减排了12.8％，超额完成既定目标，S　O2增排13.8％，不足统计数据27.8％的一半。

　　二是部分行业的超常规发展。2000年~2002年，S　O2减排3.4％。2002年~2005年，S　O2增排32.3％，其中86.6％的增量由火电贡献，火电SO2排放量占工业的比重已由2002年的48.7％增至2005年的60.0％。2001年~2002年，原国家环保总局审批的火电项目共83个，2003年~2005年猛增至557个，火电项目占总项目的比例由2001年的12.8％增至2005年的39.2％。SO2排放量的不降反增与火电项目的超常规发展明显相关。

　　三是机制、体制不完善，保障措施不力。由于缺乏问责机制，加之环保部门“人微言轻”，环境监管力量薄弱。“以新带老”和“上大关小”等环评措施及“三同时”制度不能有效落实，一些明文规定淘汰的企业死而不僵、死灰复燃，市县及以下尤为如此。环保投入不足，尽管城市生活污水处理率不断增长，但难以满足实际处理需要，我国城镇生活COD排放量仍以3.0％以上的速度持续增长。

　　机制体制既是减排的难点，亦是减排的盲区。因此，地区污染物减排难度更甚于行业。

　　完成“十一五”减排目标存在可能，但制约“十五”减排的因素依然存在，加之措施的“滞后效应”，“十一五”减排压力巨大

　　根据预测，如果工业COD减排15.0％左右，S　O2减排11.0％左右，生活COD减排7.0％左右，S　O2维持近几年排放量。其中造纸行业COD减排超过15.0％，火电机组的脱硫率达64.0％，城镇生活污水处理率约67.5％～71.0％，完成“十一五”减排目标是可能的。但完成上述目标压力很大，主要在于:

　　首先，经济依然快速发展。根据前两年发展态势，“十一五”期间的经济年均增速不会低于10％。按规划的7.5％的发展速度和污染物的实际排放强度，2010年，亿元GDP排放COD和SO2分别为56.8吨、102.3吨，而按10％～11％的经济增速，届时COD和SO2的排放强度

　　将分别为48.4吨～50.6吨/亿元、87.1吨～91.2吨/亿元，若排放强度保持不变，而按7.5％的发展速度，则2010年，COD和SO2均需减排19.8％～23.3％。难度之大，可想而知。

　　其次，“两高一资”行业亦将快速发展。尽管较2005年有所下降，2006年，原国家环保总局批的新上火电项目数占总项目数的比重仍然超过1/3，达到34.5％。2007年第一季度，钢铁、有色、化工、电力、石油加工及炼焦、建材六大高耗能、高污染行业增加值增长了20.6％，高出规模以上工业增速2.3个百分点。“十五”末期审批项目已逐步成为“十一五”时期的老污染源，进一步加剧了污染物减排压力。

　　再次，机制、体制仍不完善，保障措施仍需强化。尽管“十一五”减排力度非“十五”所比，但机制、体制仍有待完善，保障措施仍需强化。当前制定和实施的COD和SO2减排措施中，有相当部分是针对“增量”，针对“存量”部分明显偏少。如“以新带老”和“上大关小”政策，往往关注的是“新”和“大”，忽视了“老”和“小”。关闭、淘汰小企业的目的，一般是为新上项目腾出环境空间。一些仍在运营的企业的污染物排放空间有时竟被多个新上项目占用，污染物的“区域削减”通常只留在纸面。

　　“十一五”减排最重要的措施是“区域限批”和行政问责制，两者均与减排成效挂钩，但由于减排的阶段目标考核制度无疾而终，考核时间一般在2010年末期或更晚。因此，即使严格执行行政问责制和“区域限批”政策，亦于“十一五”减排无补，其成效通常在“十二五”时期显现。

　　此外，环保投资需求偏高，且有“时滞效应”，不可能立竿见影。根据预测，欲使工业COD减排15％左右，城镇生活COD需减排7.0％，城镇生活污水处理率为67.5％～71.0％，按可比价格计算，2010年，城市环境基础设施建设投资将达2000亿元左右，若考虑管网敷设和改造的难度，以及环保投资的有效性，可能接近或达到3000亿元，环保投资占GDP的比重甚至超过2.0％。就目前而言，这一比例显然偏高。

　　而且，由于政策和措施的“时滞效应”，生活污水处理设施预算—规划—设计—投资—建设—运营—见效通常需要几年的时间。即使从长期看，某些政策和措施合理、有效，但在短期内，也难见功效，当前不少措施的成效可能延至“十二五”时期。

　　COD减排难于SO2，地区减排难于行业

　　由于国家发改委制定了一系列节能措施，节能的同时，也直接促进了SO2的减排，而COD减排则没有如此幸运，主要依靠环保部门实施减排或监督减排。因此，COD　减排难度更甚于SO2。

　　其次，由于行业统计的企业基本为规模以上企业，清洁生产水平相对较高，管理体系相对完善，一般不包括小企业，后者多为地方企业，难于管理，大多不能达标排放，更不用说集中治理，就目前的机制体制，既是减排的难点，亦是减排的盲区。因此，地区污染物减排难度更甚于行业。

完成减排目标必须采取超常措施

　　基于上述分析，完成“十一五”减排目标必须针对目前制约污染物减排的主要因素，有的放矢，抓住重点，实施分区、分类减排，并采取更强有力的保障措施。

　　有的放矢、狠抓典型，以造纸、火电行业减排及提高城市生活污水处理率为重点，促进污染物减排

　　2005年，造纸COD排放贡献率为32.4％，火电SO2排放贡献率为51.0％，分别是行业COD和SO2排放的第一大户。因此，剖析造纸和火电污染物减排策略对其他行业污染物减排很有帮助。

　　根据分析，“十一五”期间，全面淘汰不符合产业政策的落后的650万吨草浆等非木浆造纸，可削减COD40万吨；排放标准平均下调到100mg/L，可削减COD40万吨，排放强度降低10个百分点，可削减COD10万吨，扣除新增的60万吨，造纸行业可削减COD　30万吨/年，减排18.8％。其中东北地区、黄淮海地区、东部地区、东南沿海地区均应减排15.0％以上。如果部分地区淘汰5万吨以下落后的非木浆企业，C　O　D　减排形势更乐观。火电行业规划“十一五”期间3.55亿千瓦机组脱硫，其中新建机组1.88亿千瓦，现有燃煤电厂脱硫机组1.67亿千瓦，共形成590万吨SO2削减能力，2010年火电机组2010年脱硫率可达64％。

　　城镇生活COD排放量已占总排放量的62.1％，因此加快生活COD减排至关重要，预计欲使工业COD减排15.0％，城镇生活COD需减排7.0％，即减排60万吨。2010年，城镇生活污水处理率为67.5％~71.0％，城市环境基础设施建设投资2000亿元甚至3000亿元，届时国家环保投资总额占GDP的比重可能达到2.0％。为便于生活COD减排，可实施分区减排，C　O　D　环境超载严重、人均GDP

　　高、人均生活COD排放量大的省份为城镇生活COD减排的首选地区，减排力度较大。减排幅度最大的为山西省，减排目标为10％。

　　完善“区域限批”政策，实施经济与环境捆绑式运行机制

　　“区域限批”是基于我国国情的一种创新，是环境保护政策的深化与发展。基于COD减排的“区域限批”政策主要针对未完成“十一五”COD减排任务的地区、COD超载较严重的地区、国家重要生态功能保护区、国家级限制和禁止开发区域。具体而言，包括黄淮海、华北、长三角、珠三角、东三省、关中、宁夏、甘肃东部、新疆博湖、北部湾和大兴安岭等地区，满足上述3个条件的为“区域限批”的重点地区，满足4个条件的为“区域限批”的首选地区。

　　基于SO2减排的“区域限批”政策主要针对未完成“十一五”SO2减排任务的地区、酸雨严重区和频发区、国家级限制和禁止开发区域。具体包括山西、贵州、重庆、内蒙古南部、陕西北部、河北南部、河南北部、山东西部、云南东部、四川东部、长三角及中南的局部地区。满足上述两个条件的为“区域限批”的重点地区，满足3个条件的为“区域限批”的首选地区。

　　其次，国家主要控制断面不能满足环境功能区划要求的河流流域，多次发生特大重大环境污染事故、环境风险隐患突出的行政区域和污水处理设施“建而少用”和“建而不用”的城市也是实施“区域限批”的重点。

　　此外，未完成“十一五”减排任务的行业，尤其是造纸、火电、重化工等行业是限批的重点行业。

　　但是，由于污染物减排阶段考核制度未能实施，“区域限批”的成效更有助于“十二五”污染物减排。建议未来3年，污染物减排目标分阶段考核。

　　完善并严格执行污染物减排行政问责制，建立阶段性考核与问责制度

　　问责制是一套完整的责任体系，而不等同于引咎辞职。2007年6月发布的《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》表明，中国将建立政府节能减排工作问责制和“一票否决”制，将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容。

　　但是，问责制实施的具体效应还有待检验，其实施细则还有待完善。首先应明确岗位责任。对领导干部应承担的领导责任做出尽可能完备、细致的规定，以便在实施责任追究时，能够确定责任人的相应责任；其次，实施从终点问责到阶段问责。根据污染物减排完成情况，实施阶段性考核和问责，避免因措施的“滞后效应”而导致问责无助于“十一五”减排；再次，结合4类主体功能区节能减排要求，明确各地区政绩考核主要目标与相关责任人的主要职责。

　　合理控制经济尤其是“两高一资”行业发展速度，加快转变经济增长方式

　　基于分析，我国“十五”及“十一五”前两年污染物减排未实现的主要原因是经济超预期发展、“两高一资”行业超常规发展。未来几年，其仍是制约节能减排的重要因素，因此，合理控制经济尤其是“两高一资”行业的发展，以节能减排为契机，加快转变经济增长方式势在必行。严格控制以“两高一资”行业为重点，以牺牲生态环境为代价的地区的经济发展速度。

　　建议此类地区经济增长速度不宜超过10.0％甚至8.0％，与国家规划的增速保持一致。若此类地区仍高速发展，造成环境质量下降甚至恶化，应实施严格的“区域限批”政策和问责制，以此促进这一地区的污染物减排和经济增长方式转变，以及产业结构的优化。

　　建立更强有力的保障措施，实施分区、分类减排

　　强力保障措施是完成“十一五”污染物减排的关键。要不断完善或健全当前环境管理的机制和体制，运用法律、经济、技术和必要的行政手段，建立联动机制，完善法律法规，严格环境执法。运用经济杠杆，实施源头控制和防范，严格控制环境成本高的产品出口和落后设备与“垃圾”的进口；加强过程和末端控制，对不同行业和企业实施“差别电价”、“差别水价”、“差别地价”等差别化管理；增加环保投资，并提高其有效性。加强技术改进，强化技术创新，并及时修订相关的导则和标准。加强公众参与和舆论监督，不断提高项目环评和规划环评的有效性，逐步推动政策环评；针对地区和行业差异，有的放矢，抓住重点，实施分区、分类管理。

　　(作者为环境保护部环境工程评估中心主任)