主持人：各位领导、各位嘉宾，下面进入高峰对话第一环节，有请上海济邦投资咨询有限公司董事总经理张燎先生以及各位对话嘉宾上台。



张燎：受主委会的委托我来主持今天下午第一个对话环节，主题是环境公共事业公私合营的模式。各位领导、嘉宾大家下午好！首先我想给各位介绍一下参加今天下午对话环节的五位嘉宾，他们是：
住建部城建司副巡视员、城镇水务管理办公室副主任  章林伟先生
桑德集团有限公司董事长兼总裁  文一波先生
杭州新世纪能源环保工程股份有限公司总经理  王柯先生
鼎联控股有限公司CEO  范运湘先生
绿能企管副总经理  王瑞红先生
谢谢你们。我们知道PPP，公私合营这个模式，是包含BOT模式在内的民营部门或者说社会资本参与基础设施和公共事业的一种创新的提供模式。其实PPP从最初被视作是解决和替代政府财政投入不足的一种方式。到今天，它已经被认为是公共资金使用物有所值的一种解决方案，既可以充分利用市场机制来增加投资积极性，也可以通过引入社会资本，引进他们的技术和管理经验，简化程序从而提高业务的效率，可以说是实现了政府和商界公共事业和私营的双赢。应该在所有可以开放，可以引入市场机制的环节开放经营，从这个意义上来说，环境类的事业除了在规划等领域内，在其他的环节都可以市场竞争为主体，PPP在解决资本初期风险投资，让资本有利可图，同时也应该和可以提高环境类公共事业的服务质量。政府的主要问题是怎样做好立法、标准以及环境设施的科学规划，当然还有最重要的是建立一套适合包括PPP在内的服务体系，做好一系列监管工作。首先邀请在座五位嘉宾做一个独立的发言，每位嘉宾时间控制在5分钟左右。

章林伟：市政服务领域首先体现政府，政府要提供一个均等的公共服务，均等的公共服务提供的过程当中，难免有一个效率问题和垄断的问题，那么通过引入市场机制更好的结合，把政府和企业追求的利益平衡好。今天的主题是环境，是一个非常好的方式，住建部很早就很重视，09年就出台特许经营的管理办法，特别是污水方面，据我们的统计，60%以上都是通过特许经营的方式来引入社会资本的。今年国务院出台36号文，10月份又批城镇污水排水条例，以及三中全会的决定，都明确提出了政府通过特许经营购买服务的方式引入社会资本。当然这么多年，将近十年的过程还有一些问题，迫切需要我们下一步完善。

文一波：各位嘉宾下午好！这个PPP模式除了解决环境基础设施的投资和运行效率以外，我自己认为对于产业发展会是一个很大的推动和促进的力量。举两个国家的例子，一个是法国，一个是日本。法国的PPP做得非常好，公共设施水务和环境绝大部分都是PPP模式来做。日本，绝大部分的设施都是由政府在投资运营管理，两个都是发达国家，经过几十年的发展，因为本土市场的开放，法国的环境服务业在全球都占有领先地位。日本经济很发达，环境业制造领域也是很先进，但是因为它的市场开放度或者是服务业市场开放度比较低，那么日本就没有出现法国这样的环境服务公司，就是因为市场没有开放，没有充分的竞争，企业没有可能随着市场成长，因为它没有充分的开放，尽管技术很好，产品品质很好，但是综合服务竞争力就有限，可以看出PPP这种方式，实际上对于环境服务业的发展是有很大的帮助和促进作用，甚至起到决定性的作用。
    反观我们国家环保产业快速的发展，也是PPP开放以后出现的一个跨越式的发展，在2002年之前，我国城市供水、城市污水、城市废弃物都是以政府投资建设运营为主。02年开始，开放这个市场以后，城市污水的市场化率超过60%，实际上现在接近70%，这就是PPP的力量，而且在这个过程中间培养出一大批很有竞争力的大型国有企业和民营企业，如果没有市场的开放，如果没有PPP的模式，那么这个产业不可能这么快的发展。我们国家目前PPP还是处于一个初级阶段，包括特许经营管理办法立法，包括中央到地方到各个市对特许经营项目的管理还没有统一的管理办法，而且大家的理解都不太一样，特别是在基层，很多地方操作很不规范，造成很多特许经营项目在运营的过程中间会遇到各种问题，我们很多企业在投资建设运营的时候也遇到很大的挑战，但是我想随着十八届三中全会第三方市场化进一步的加速，特许经营管理法律的出台，这一块将会有快速的发展。

张燎：文总介绍他对于PPP机制的理解，是以国际比较的例子，法国和日本的例子证明，一定程度上开放和竞争能够强硬一个行业。封闭或者是回避竞争，那可能导致虽然企业能力很强，但是仍旧发展很缓慢，这是一个体会。他以中国的PPP或者是特许经营的发展，说明在中国的市政公共里面，特别是污水处理这一块，以市场的力量来推动这个行业发展取得非常好的效果，当然提到立法问题，一会儿听众也会有想法。

王柯：非常高兴，我想通过我的亲身经历来谈我的感觉，PPP中间有一个很重要的问题，2002年的时候，（杭州新世纪公司）就跟杭州市政府城投项目组合了一个垃圾焚烧厂，由政府指定的公司参加，那个项目落地速度非常快，05年组建公司，11月份开工，我们在2010年又有一个纯粹的民营资金BOT项目，所以今天在垃圾污水项目落地比较困难的当口，推崇PPP的模式，我觉得是一个很好的模式，至少也是最好的模式之一。

张燎：王总举了一个例子，在杭州的时候就有了垃圾处理的项目，采用PPP的模式，是在政府协议框架下面开展运营。王总的体会是，如果这个投资是政府和民营企业共同提供资本投资，会取得更好的效果，这也是他自己的亲身体会，我想在座的听众也有自己的一些感受。

范运湘：我的发言不代表我的公司，而是代表我个人。我过去20年的时间里面，基本上算是行业里面的人，但是对中国市场又有点局外人的角色，因为过去20年，头10年我在美国，后10年回到国内。刚才文总提到法国和日本的比较，我自己的观察，看一下美国和欧洲不同的地方。从市场开放的情况来说，我认为美国的市场比欧洲更加的开放，法国基本上是属于社会主义国家。与市场的开放程度有没有关系，这两年的比较是没有关系，我从美国的观察和感受来说，美国的PPP在公益事业里面占份额非常小，而且是受很多民众反对的。从污染企业来说，应该有强制性的法律责任和社会责任，要自己来治理。作为环境企业来说，第三方的供应商，帮政府和企业来解决问题。这几个定位应该是很清楚的。
    三年前的夏天，我跟女儿到欧洲旅行的时候，到饭店里面吃饭，水都是要拿钱买，你说要自来水，他会用瓶子装着，不想让邻桌看到喝免费的水，这跟美国是不同的。那天晚上我喝了两大瓶水，结账下来居然比酒贵。我们家庭包括小孩子，依赖市政用水，这说明什么问题？这牵涉到资源到底是不是被有效利用，瓶装水装在瓶子里面运输，到底谁的价格有多高。还有一个问题，人为把水资源转移，会不会对其他方面产生影响。
    三年前在国内，我们也做过BOT的设想，对西安某一个高新区做了深入的了解，得出的结论是，政府方不提价做不成，最后没有做成，还好没有做成，因为开发区的土地出了问题。我们在两年前也做了一个对于污水处理厂的污泥终极化处理的分析，盈利平衡点是在400元/吨，在其他主要城市承受的费用是300～350元/吨，所以我们当时没有做这个事情，把我自己观察和看到的东西跟大家做一个分享。

张燎：范总想表明的是，在PPP这一块，也不是全世界的政府都是一样的态度或者是一样的使用广泛程度，应该说在共同的法制环境下面，不同的国家公共事业提供的传统方面会对民营部门、私营部门参与带来影响，会带来哪些影响还要结合国家的传统习惯来加以选择。

王瑞红：绿能企管大家都不熟悉，从我们的体会来看，05、06年特许经营权出来以前，我们基本都是采用垃圾供应结算协议来拟定双方的权利义务，05、06年以后按照特许经营的方式来操作项目。我最大的体会，公私合营这种模式对于提高运行的效率，对于控制投资和运行成本确实是非常有利的，可以充分发挥民营企业在管理机制跟成本控制的优势。谢谢。

张燎：几位嘉宾都非常遵守时间，我们就留出更多的时间开放给今天会议的参会者，共同来开展更有成效、更活跃的互动环节，让我们的对话真正成为业界对话。

提问：我在中联重科任技术专家，我没有具体的问题。第一PPP，合作伙伴关系，而且背后带来的是什么呢？政府和环境企业，它是一种平等、合作、互惠、共同解决问题的关系，因为中国几千年来的传统社会都是官大于民，PPP的关系来说，很多时候，政府跟企业一起商讨解决方式，在这种情况下政府是企业的客户，如果是政府满足不了投资商的要求或者是政府没有办法提供服务，这个事情就要放慢一下。现在我做建筑垃圾方面的产业，我发现现在政府是没有真正想去解决建筑垃圾这个问题，为什么？因为在合同中政府对供应量根本没有最低保证量，所以没有想真正解决这个问题，这样的行业我认为目前是还没有投资价值的。第二以广州为例子，广州曾经是一个非常市场开放的城市，后来政府发现，挺好谋利的，政府把生意给了国有企业，这种是不是PPP呢？我认为不是，而是直接授予这个公司。而今天广州的情况又怎么样呢？很多风波，建设的设施很慢，今年我承担湖南省发改委的一个调研项目，去调研检查了湖南四个城市，检查苏州、广州，苏州明显比广州好很多。我想问一下这个市场的开放是不是对这个行业有帮助呢？我觉得也要展示一下两个政府之间的差距。我想引出一个问题大家讨论。

文一波：关于市场PPP模式，从投资的角度，我们国家过去十年的经验来看，总体上是成功的，或者绝大部分是成功的，尽管没有很具体的统计，我认为80%以上还是比较成功的，尽管有这样和那样的一些问题。但是确实PPP项目，成功要具备一些条件，不是什么项目都可以做PPP的，比如建筑垃圾，本身就不太适合做PPP的项目，为什么像是污水、自来水、垃圾在有些城市或者是比较多的城市能做，因为它有收费机制，有量的保障，现在首先建立污水厂的水量，是没有达到比较高的污水处理率，比如一个城市的污水量是10万吨/天，首批经常建的是在10万吨/天以下，所以压力不是特别大。
    另外用PPP的方式，特别是这十年，污水处理成本下降绝对是PPP方式做成的，怎么获取项目不像广州、北京一些大城市的开放，搞了很高的价格。刚开始说服政府其中的一个理由就是，政府可能花很低的费用，甚至就是以前运行费用的一部分就可以吸引社会投资，比方说2000年的时候，我们做江西南昌污水处理厂的时候政府已经做了调研，政府形成报告的时候认为，由政府来投资，纯运行费用0.75元/吨，结果PPP招标，最后的中标价0.5元，最终南昌市三个大污水处理厂找了三个投资商，价格都是0.5元，这么多年一直没有出现问题，我们是其中一个。事实证明，一方面没有增加政府的投资压力，成本也大幅度降低了，价格很低，政府的支付能力假设是0.75元或者是更高，如果算出1.5～2元不可能，因为只有0.5元，污水处理基本80%市场化，我了解在那个年代， 2002年、2003年在一个欠发达的省会城市，建设速度非常快，污水处理率（提高）也是比较快的。所以BOT方式，也不是任何方式没有任何条件实施，很多地方可以创造条件。我们刚开始做的时候，只做地级市，而现在很多乡镇确实都可以做了，而且证明也是可以成功的，像昆山的经济条件，乡镇的污水、自来水都可以解决，但是到西部，一个县城去做都会比较困难，所以PPP的条件是要因地制宜来进行调整。

范运湘：哪些东西可以做PPP，哪些东西不可以做PPP，我们理解的PPP也不是简单的BOT的方式还有很多其他的方式，虽然我们没有（开始）做，但是做了很多这一方面的事情。首先我们找到适当的机会做，选择在美国上市，因为市场在不好的情况下，在国内做重资产的项目会遇到一些融资瓶颈，我们也会做战略性的调整。十年前或者更长的时间，那个时候我回来的时候，有一次朋友、同行跟我谈PPP的事情，水、自来水、垃圾的问题，当时给他们的建议是，水、自来水可以做，因为水和自来水走得是管道，垃圾是不可以做的，为什么？当时的法规和政策没有那么严，垃圾是装在运输车内，可以很便宜的丢在什么地方，干什么花钱放在处理厂，而现在管理上制度更严，所以垃圾可以成为一个做BOT的行业了。

章林伟：确实不是所有项目都适合PPP，当然这个PPP的方式是很多的，不仅仅局限在PPP，我觉得有两个契合点必须要考虑，政府提供的服务是有需求的，第二作为一个民营企业引进以后，绝对不是无利不起早，要有利可图，政府是追求最小的投入，获得最大的福利或者是服务的效果，这样才会寻求合作。作为民营企业或者是社会资本来讲，肯定要追逐利益，这两个点能够有契合，这个事就可以做，总的来讲是这样。但是现在实际PPP方式，因为中国的国情比较特殊，第一现在普遍来讲，各级政府缺钱，但是它所需要提供的服务设施远远滞后，尤其是城镇化发展的过程当中。我们现在也算过一笔账，今天上午经济学家也讲了，经济转型，结构调整，城镇化是很大的契合点，无论什么方面都是很大的契合点，但是大量基础设施的建设远远滞后，比如污水的统计数据按照法律的统计数据87.4%，但是实际上按照建设部把各个水厂上报的数据一合，至少有20%的水分，达不到。所以，一是要提高质量，这个质量有服务质量、产品质量、效率，效率很关键，哪怕政府财政兜底，所以在中国引入PPP是非常必要的。刚刚范先生讲了美国的事情，美国政府提供的服务比例是86%，这个市场很小，美国很重要的是反恐，市政基础设施都是涉秘的，涉及到社会安全和国家安全，甚至有一些军事要地的城市，这个更敏感，所以前提条件不一样。比如现在管网，可能PPP在座很多企业没有积极性，为什么？首先，先不考虑政府有没有回报，首先是边界条件不清晰，管网随着道路建设，涉及到旧城改造，搬迁移民。不是说我们掌握时间，建一个厂，画一个圈，投资就是我自己的事了，所以操作上有很多的条件，很多具体条件大家能不能契合。这次城镇排水与污水处理条例里面，服务费是经过竞争力谈判，可以高可以低，但是价格是政府管制的，通过价格法来进行听政定价，程序很复杂，像是这些问题都是实施PPP当中考量的政策制度。我们现在也在想，市政公共领域很宽，比如自来水和污水考虑PPP的政策就不完全一样，去年建设部发的对应新36条，落实新36条相关文件中，大家应该看到，我们是对不同行业采取PPP不同的政策，所以说PPP是不同的，这是对的。

张燎：我有几个问题，因为我一直是做PPP咨询的，刚刚提问者提到PPP到底是适合哪种情况，感到市政垃圾很难做PPP，首先有一个观点要明确，PPP、特许经营到底是什么关系？有差别吗？我觉得这个问题在中国大家有很大认识上的分歧，不能说哪一个一定对，哪一个一定错，这里的分歧是比较并且的，我自己的体会是特许经营在住建部的语言体系下面特别04年126号文和随后一系列的实践，特许经营就是中国式的PPP，这是我的观点，它涵盖了很多PPP民间参与、社会参与的模式。

章林伟：首先是政府要提供公共服务，前提是这个。

张燎：我想强调一下，PPP的模式非常多样化，BOT是其中一个，BOT并不是有别于PPP的一种模式，PPP里面还包括既含有资本投资的BOT等模式，也包括不进行资本投资，这是需要明确的，如果这一点没有想明白，这也是市场力量，如果没有资本投入就没有市场力量。所以PPP也包含各种各样的组合、市场力量和要素，资本、技术、管理的力量，人才等等这些都是PPP。
    最后再讲一点我的观点，为什么我们过去的PPP或者是特许经营有一些问题，其中有一个重要的问题，搞得不太高到后来出乱子，公私两个部门对PPP里面产出物的标准和要求都没有很细，约定很粗糙，这在国际PPP当中有一个很清晰的基础工具，叫做产出物规范，这个OS在PPP合作中间是非常重要的，篇幅几十页，而我们很多PPP合同，这一部分是短小精悍，非常短，只有一两个，很粗糙，这样的情况下中间不出问题才怪，我觉得这也是我们在进一步改进和提升PPP运作方面注意的事项。

章林伟：PPP，从监管的角度来讲，实际上是根据法律法规标准，最重要的是合同，当然这个合同之间的约定必须要符合前面法律法规和一些技术标准，这个是它的基本前提。最终转到民事合同上，这个合同的约定是非常关键的，将来监管或者叫做第三方仲裁，就是根据合同。那个时候我们出台了指导性合同，当然我不能说这个合同很完善，那毕竟是05年之前的，但是现在需要完善，当然这个合同的约定是PPP之间合作非常关键的一个问题。现在引入市场机制，一方面提高效率，同时怎么样去降低行政成本，中国目前一个是处于基础设施不足，中小城市都差得去了，一方面解决有无。另外有些城市面临锦上添花，已经建有设施，怎么利用好、发挥好，利用它提升效率，这是我们目前现状，中国非常大，情况复杂，将来合同、监管，咨询的东西就会应运而生。还有PPP，投资方面也有与PPP之间的合作，规划建设、运营，不仅仅是这些，投融资这一块，基本上没有打开，我们做过一个分析，现在投融资，基本上是中央政府三分之一，地方政府三分之一，银行贷款和企业自筹三分之一，这就是目前的投资结构，可能大家对于这个投资结构一看，觉得很原始，非常原始。这次三中全会报告提出很多契合点，这些契合点要结合，明确提出来要求建城市基础设施的金融机构，这一条我们现在跟银行怎么来合作，银行在建立过程当中可能（采取）股份制，把一些公共基金（引入进来），比如社保基金、医疗、医保，包括住房公积金这么大的资金，还要投股市，有很多契合点，不能局限于BOT、BO、BOOT等等。

文一波：目前PPP遇到两个问题，建设部对于特许经营协议有一个参考样本，后来一直没有更新，起到负面的作用。我们的协议不全面，建设部的样本就是这样，企业能超过建设部的样本吗？样本里面有很多不可执行的，比如7日完成融资交割，完成没有可能，没有几个月根本不可能，这些都已经过去了，我们期待特许经营立法出台，可以内部解决。另外不管PPP这种模式大家有不同的看法或者是争议，但是我个人总体认为，很多地方确实是支付能力不足。我们尽量在呼吁，以补代缴，现在国家在很多基建投入拿出一部分用于补贴PPP运营的收入，特别是在一些西部地区，避免过去很多晒太阳功能，今天早上看了一个新闻，河南省有240多个村连片整治污水处理，大概只有不到3%是正常运行的。这个钱怎么投，如果这种方式改成PPP，最终的处理效果如何？第一国家不要出那么多的钱，第二如果用PPP的模式，私人合作者绝对不可能只做到（处理率）2%、3%，那就喝西北风了。像国家要投钱（进行）农村（环境整治），不是一次性投入基本建设，我们看了很心痛，再这样下去，国家有多少钱投入进去（都）产生不了多大的效应。社会还在呼吁，国家再投入更多的钱（就）会进入恶性循环，所以PPP方式，国家的财政补贴机制要予以配合，资本上的支持是另外一个角度。

范运湘：刚刚说的法律框架问题，我们花了一年多的时间谈协议谈不下来。第一，（鼎联控股）是境外上市公司，我们的融资渠道来自境外，从欧美的银行里面本来是可以拿到钱，有这种可能性拿到钱，但是在协议上面没有办法满足所以没有做成。政府在里面一定是强势的，你要不付钱，没有钱就把水给屏蔽掉，抛开PPP不说，拿BOT来说，我是做企业的，作为企业停你水是经济纠纷，我们跟政府就不是经济纠纷的问题了。

提问：文总，我的观点是支持在污水处理领域里面采用PPP的模式，而且我们公司主要是工业废水处理做了10年，从去年开始，也投入PPP污水处理项目，通过投入深切地感觉到，作为一个专业技术公司，在经营PPP项目的时候，更大的优势是结合十几年的技术研发或者污水处理经验积累，在这一方面有很多优势。前一些年刚投PPP面临很多资金的问题，那么现在可能有很多的资本都在这个领域里面，我想资本对污水处理，尤其是地级市以上的城市污水处理基本都是垄断的行业，那么新兴研发技术的公司想进入这个领域确实面临很多困难，资金实力问题。另外城市污水PPP，可能要跟政府有强大的背景关系，那么可能更容易拿到这种项目。资本的垄断，对后面新兴的环保企业确实存在一个很大的竞争问题，对此你如何看待？另外政府背景关系对新兴企业进入这个行业（有影响），你认为有什么好的解决方式？

文一波：我个人认为，大家不要抱怨社会不公，包括有些有能力拿到政府项目，特别是现在一些国有企业确实占有优势，包括融资的优势等，而且最近这一两年，很多民营企业都在退出城市污水领域，卖项目，卖公司。大家清醒的意识到PPP或者是BOT，不分国有、民营、外资、内资，确实有一个前提条件就是重资产，一定要有畅通的融资能力。这种项目，一个中小民营企业，如果没有考虑自身资金实力和融资能力，贸然进入这个领域，可能对企业自身的长期发展产生很负面的影响。那么我的建议是，不是所有企业都要做投资，PPP也可以做重复，那么民营企业可以培养轻资产方面的服务能力，如果有合适的项目，我建议跟有投资能力的企业合作去做，不要因为这种投资项目对企业自身的发展有影响。

张燎：文总的意思是说，不是所有人都适合做老大，即便做不了老大，但是可以被老大整合，要有这样的心态。

提问：我是江苏环保科技有限公司的市场总监。我想问章主任，已经建成的水厂有没有对于污泥出厂时间的规划和限制呢？现在污水污泥含水率80%，现在有没有降到60%以下？有没有明确的时间限制？

章林伟：我觉得这个问题非常好，环保部有官员在这里，研究建设部跟发改委的文件，没有要求厂厂点烟，村村点火，它是允许可以适当在城市里面集中，比如一个小的污水处理厂，在做污泥处置装置的时候划不来，但是可以适当集中，我们并没有要求所有的厂里面都做污泥处理设置。

提问：大厂的要求呢？

章林伟：住建部有一个污泥处置的指南，实际上明确指出三个要求，第一污泥处置处理达到稳定化。第二要无害化，这是判别的基本要求。第三鼓励资源化，实际上这是一个产业链，也涉及到我们国家治理污泥的补贴政策，将来重点的补贴政策是在前两化，这两化政府要适当提供补贴，污泥处置从循环经济的角度拉长产业链，一方面有效率，另外也得到最终的处置。

提问：文总，您的污水厂项目，如果我（公司）跟您一起合作的话，您愿意吗？

文一波：那不是我的责任，政府给我钱，我可以给你钱去做，这是系统性的问题。现在关键是付费问题没有解决，或者是付费不够，现在绝大部分的污水处理厂，费用都是由政府来承担，不是我们不愿意解决，而是确保污水达标就可以了。

张燎：这个环节尽管在座各位都是来自公共部门和私营部门的嘉宾，讨论的问题确实是比较重要的问题。这个环节里面，我们讨论主要是如何处理市场和政府边界，市场和政府的关系问题，PPP是一个重要的体现方法和模式。我认为在环保行业里面，市场和政府的边界或许可以这样划分，政府主要发挥什么样的作用呢？政府要发挥好政府的作用，在立法、规划、标准、财政补贴、执法、监管这几个方面真正的落实和做好政府的职能，其余剩下的东西应该放给市场去做，市场去竞争，这样环保行业才会有更加健康、更加和谐和可持续的未来。谢谢各位的参与！

（根据现场速记稿整理，未经嘉宾本人审阅）