本报记者 徐维维 上海报道

    9月16日，在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上，李克强指出，要允许地方通过股权融资、项目融资、特许经营等方式吸引社会资本投入，拓宽融资渠道，提高城市基础设施承载能力。

    但是，在资金需求量大、周期长、回报率低的基础设施和公共服务领域，如何能真正吸引各类社会资本，尤其是民营资本参与，一直是外界关注的焦点。

    5月3日，国家发改委第一次发布《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》，并公开征求意见。这部法律被认为是PPP（Public-Private-Partnership）领域最重要的法律，在学界甚至被称为PPP立法。

    9月18日，负责起草该法的发改委法规司回复21世纪经济报道称，法律目前还在修改完善阶段，但无法给出时间表。

    《基础设施和公共事业特许经营法》起草小组核心成员、济邦咨询有限公司董事长张燎接受21世纪经济报道专访时透露，国务院要求发改委法规司加快推进此次立法工作，并要求国务院法制办更主动地去介入这次立法工作。

    然而，虽然在一些方面达成了共识，但对于PPP的定义、适用范围、机构设置等方面仍存在很多争议。

    民间需要良好预期的制度环境

    《21世纪》：今年5月3日《基础设施和公共事业特许经营法》征求意见稿发布后，6月4日国家发展改革委法规司召开座谈会，听取各部委、有关专家和市场主体的意见。到目前有哪些新进展？

    张燎：那次座谈会后，各方意见陆陆续续反馈过来了，6月中旬我们起草小组开了一次会讨论后，又改了一个稿。我们也就一些焦点问题做了一些专题的分析意见，汇总交给了发改委法规司。

    7月份开始由于人员变动，发改委法规司主要负责经办该法的处长换了，所以立法推进比原来预计的要慢了一些。最近听说可能要重新开个会，新处长可能熟悉一段时间的情况之后，要把这个工作继续往前推。

    《21世纪》：这部法律的重要性在哪？

    张燎：十八届三中全会决议里面提到要加快推动社会资本进入基础设施领域，PPP是实现这个目的的一个重要方法。我们原来做过尝试，但效果不好。

    上一届政府在最后的两年任期提了鼓励民间投资新三十六条实施细则，但效果仍不佳。学界和业界反思认为，主要原因是没有一个上位法来保障这些细则得以实施，仅仅依靠位次比较低的通知、意见、规范性文件不足以建立一个能够让民间有良好预期的制度环境。制度环境很重要的一个要素就是要有一个层级比较高的上位法来保护投资人的合法权益，增强他们的投资信心，同时也管住政府的手脚。

    此外，《决议》里说让市场在资源配置中起决定性作用，在基础设施和公共服务领域，PPP可以充分发挥市场机制的作用。PPP也是在基础设施和公共产品服务领域提高国家治理水平的一个抓手。

    立法名称之辩

    《21世纪》：对《基础设施和公共事业特许经营法》这个名字有争议吗？

    张燎：目前还是用的这个名称，但也有不同的意见，我个人也认为这个名称“窄”了一点。

    特许经营，对应的英文单词是concession，在国际PPP主流机构，如世行、亚行、欧投等，对PPP具体模式定义里，concession都只是PPP其中一种，是和BOT、TOT平行的一个子模式，而不是跟PPP等量替换的一个名词。现在相当于拿特许经营来替换PPP，今后跟国际交流可能会有问题。

    这个的误解是从哪儿来的呢？就是住建部，原来的建设部，在2004年颁布126号文，提出要在市政公用领域推行特许经营制度。从那儿开始，就把市政公用领域的这些PPP的事都统称为特许经营制度和项目。所以我们今天说PPP的时候，也受到那个时候的影响。当时发改委在给全国人大报立法计划的时候，名称就用了《基础设施和公用事业特许经营法》。延用过去的提法，可能会带来一些认知上的偏差。

    《21世纪》：那你认为名称应该是什么？

    张燎：叫《公私合作法》又难以被接受。在翻译PPP的时候，就碰到这样一个问题。大家还有点谈“私”色变，多少在意识层面上还不是那么能够坦然面对。这是其一。其二，如果用“公私合作”，把第二个P定义为“私”的话，国企不就不能参与了？这也不合适。

    在台湾地区，有一部类似的法律叫《促进民间参与公共建设法》。但是又觉得“促进”二字的力度好像还不够大，所以目前还是坚持用原来的这个名称。

    《21世纪》：在征求意见稿中称，有一条规定，对企业主体要求一视同仁，但签约政府机关直管的国企例外，这句话怎么理解？

    张燎：前面说了，PPP翻译过来是公私合作伙伴关系，“私”的说法对国企不适用，财政部的官方提法叫政府与社会资本合作。社会资本就包容了国企。但是，PPP的一个界定标准是，本地政府自己管理的、控制的国企，和本地政府之间的合同关系，不算PPP。如果把大量本地政府自己管理的国企，与政府达成的合约关系，也算作PPP的话，那PPP就完全泛化了。但是，如果当地国企代表政府参股到项目公司里面来，那项目公司的实际控制和控股方是非他控制的真正的社会资本，那也算PPP。但是，对这点，征求意见稿表述得不是很明确。

    适用范围需要明确

    《21世纪》：《基础设施和公共事业特许经营法》的适用范围有争议吗？

    张燎：PPP中国过去实践主要集中在公用事业和交通领域，和早年的一些能源项目。但是现在要扩大到什么范围，是需要讨论的。基础设施和公共服务包含的领域，可大可小，立法的时候，这个问题是绕不过去的，所以说这也是需要解决的问题。

    《21世纪》：那你的观点是什么？

    张燎：我认为采用比较广义的范围会比较合适。因为既然你认可PPP的好处，对推动改革的益处，那么凡是能够适用这个领域的，都可以考虑允许采用PPP的方式，这样可以在更广的面上来激发社会资本和民间的活力。

    《21世纪》：关于适用范围的描述方法，现在有正面清单和负面清单两种看法，是否考虑过负面清单？

    张燎：这个我们也讨论过。现在采用的是正面清单，因为负面清单其实需要更大的决心，就是这意味着放得更开，中国的立法者和管理的一贯思路比较谨慎，不太可能采用负面清单。我个人觉得只要正面清单别列得太窄就可以。因为台湾地区的《促进民间参与公共建设法》，也是采用列举方式。

    《21世纪》：征求意见稿里关于PPP适用方式有共识吗？

    张燎： PPP是社会资本参与基础设施公共服务的一系列模式的统称，里面具体模式全世界有几十种，常用的都有十几种。这些方法在过去国内行业部委推类似PPP制度（叫特许经营权制度）的时候，也都没有写清楚，官方文件也都没有做明确的标识，而全世界在这方面用法也是五花八门。

    而且，财政部和发改委之间也有争议。发改委的稿子（就是前文所述的征求意见稿）没有穷举PPP具体有哪些模式，点了两个常用的，BOT和TOT，后面用“其他”统称。但是，财政部采用了接近于穷举的方式，而且列出每一个具体模式的含义，政府和社会资本各自的权利义务关系等。

    我个人认为，在法律里面写得太细确实也不太合适，跟PPP相关的法律法规也应该有层次区分，顶层的可能主要规定大的原则性问题，下面还有一系列实施细则等法规和文件搭建一个制度框架。

    我们济邦咨询在帮财政部做一个全国PPP操作指南，这就很细了，但这不是法律。我们建议，在操作指南里面，通过附件的方式来解释每个具体模式。否则这个指南出来，如果连这些基本的运作模式都没有一个明晰的权威规定，那下面又乱成一锅粥了。

    PPP机构设置问题不容回避

    《21世纪》：特许经营中出现的很多问题与政府职能不清有关，包括是否需要设立专门的机构和部门协调此事，这是否在立法中形成共识？

    张燎：这也是现在仍旧有争议的问题，需要各方来讨论，权衡利弊，最后需要高层来拍板，当然我们作为独立的专家，也有我们的意见。

    建立一个能够真正实施PPP的制度环境很重要。一是理念，二是法律法规，三是机构，四是运作能力。机构问题是制度环境里面的能力问题引出来的，有效的管控能力需要有这样的机构。

    基础设施的和公共服务的责任主体，在中央和地方的分权体系下是不同的，比如说，铁路是中央政府的责任，高速公路是省级政府的责任，城市基础设施、供水供气、污水处理、垃圾处理是城市政府的责任。不同领域基础设施的实施主体和责任主体不一样，这是机构问题的一个方面。

    国际经验是，推行PPP制度有一个中央级的管理机构，叫PPP管理中心（PPP Unity），提供PPP项目的设计和策划。我们这么大一个国家，需要有人来专门钻研这个问题，但目前中央倡导简政放权的大背景下，怎么来对PPP进行有效的管理和引导，政府权责平衡点又在哪儿？这还涉及到权力分配问题，不容回避。

    《21世纪》：你觉得PPP机构应如何设置？

    张燎：整体来看，相对比较合适的就是两个部委，发改委和财政部，因为这两个部委是和推行PPP制度所需要的政府职能比较对应的综合性部门。其他国家有的设在财政部，也有的设在综合性的管理部门，可能叫发展计划部等等。

    《21世纪》：财政部下面有一个清洁发展机制基金管理中心，现在是承担了PPP中心的功能吗？

    张燎：PPP管理机构放在哪个部门还没有定案之前，我觉得财政部也在探索。他们内部有一个计划是把PPP放在清洁发展机制基金管理中心，但目前还未正式对外公布，还需要和有关部门沟通。（编辑 谭翊飞 张凡 申剑丽）