PPP(政府和社会资本合作)模式“叫好不叫座”的质疑再起。此前媒体援引有研究机构发布的报告称，自2014年9月前后，34个省市区地方政府推出总额约1.6万亿元的PPP项目，但真正签约的大约为2100亿元，仅占总额的1/8。那么，绝大多数PPP项目因何遭遇落地难?
　　PPP项目真正签约仅占1/8
　　巨额的地方债务以及正在到来的挤兑洪峰时刻影响着政府的决策。
　　据第一擦净日报报道，4月24日国家发改委就宏观经济形势和政策召开例行发布会。在谈到“稳投资”时，国家发改委投资司副司长罗国三阐述了5个要点，其中之一便是社会普遍关注的“推进PPP模式”。
　　“大家对PPP模式推动寄予厚望，但具体怎么样实施，普遍存在一种困惑和迷茫。”罗国三坦诚地说。因此，发改委会同有关部门，包括一些有比较成熟经验的地方，收集案例，把培训列入发改委系统的培训计划。正在准备发通知，对一些具体的工作实施进行规划。
　　有的省份提出的PPP项目数量多，投资总量很大，发改委会作初步梳理。罗国三称：“恐怕还有不少的项目不具备实施的条件。”
　　需要指出的是，PPP项目主要是在地方实施，中央层面主要提供一些政策支持。从地方来看，发改委正在收集、汇总地方的PPP项目，准备在国家发改委建一个项目库。“当然这些项目库是经过一定的筛选。”罗国三称。
　　2014年11月26日，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国务院60号文件)。罗国三透露，国务院60号文件印发以后，发改委也印发了指导意见，从适用领域、操作流程、操作规范等方面提出了要求。
　　此外，为了有效地解决地方反映的PPP项目缺少期限匹配、成本适当的金融支持的问题，发改委联合国家开发银行印发了通知，提出了国开行对PPP项目提供利率的优惠，贷款期限最长可以达到30年的一些差异化的信贷政策。
　　“确实在推行PPP模式当中存在一些问题。”罗国三称。但他也认为，效果也在逐步显现。
　　而《基础设施和公用事业特许经营管理办法》近日获通过。“PPP模式的推进是其中很重要的内容。很快，这个办法就应该印发执行，这是很重要的一个政策的支持。”罗国三称。据他透露，发改委也在收集地方典型的案例进行推广。此前财政部已经公示了30个PPP示范项目。
　　在4月16日至17日召开的二十国集团(G20)财长和央行行长会上，财政部长楼继伟的讲话也再次谈到PPP模式。“目前，中国政府正在采取措施积极推广PPP项目，包括与世界银行、经合组织和亚洲开发银行等机构合作，加强PPP项目的规范运作并防范风险。”楼继伟称。
　　一些地方推行PPP模式取得一定成效。
　　比如四川省富顺县成功采用TOT模式以6663.41万元将已建成的县城污水处理厂一、二期特许运营权转让给北京首创股份有限责任公司。即：由投资业主将政府已投入的建设资金支付给政府，同时政府将污水处理厂25年的收费权转让给业主作为其投资收益来源。
　　不得不提及的是，ppp模式的“大热”与地方政府的债务规模有着直接的联系。
　　据搜狐财经报道，去年10月，财政部曾要求地方政府在2015年1月5日前对2014年底尚未清偿完毕的债务进行清理，并申报相关数据，以摸清地方债“家底”，从而为地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理铺路。
　　但因存在债务数据错报、虚报问题，财政部今年早些时候要求各地须对初步清理甄别结果开展自查，并重新上报。此后财政部、发改委、央行、银监会四部委联合发布《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》，决定对地方上报的数据进行审核。
　　据中国审计署数据，截至2013年6月底，各级地方政府负有偿还责任的债务约10万亿元。
　　当前中国经济增速逐步放缓，财政收入增长亦随之减速。2015年一季度中国国内生产总值(gdp)同比增长7%，跌至数年来新低;同期全国财政收入同比增长3.9%，增速不及去年同期的一半。
　　分析人士认为，在经济下行压力加大和依法理财、依法治税日益受到重视的背景下，地方政府的负债如何处理，成为一大严峻问题。
　　对此，官方的计划是用一定规模的政府债券置换部分债务，以此降低利息负担，缓解部分地方支出压力，保障在建项目融资和资金链不断裂。财政部日前已向地方下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。
　　地方政府借PPP搞变相负债?
　　很显然，解决地方债务问题的第一步就是遏制地方债务的快速增长。
　　据第一财经日报报道，上海财经大学中国公共财政研究院学术委员会主席蒋洪称，从今年披露的中央预算报告和部门预算报告来看，政府很好地践行了新预算法的要求，比如政府预算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，首次公开了转移支付地区数字和按经济分类的基本支出。
　　不过，蒋洪在论坛的主旨演讲中提出了新预算法可以进一步完善的地方，比如预算完整、公开、编制和审批前支出等方面。蒋洪认为，目前新预算法只是对预算调整范围作了改进，这对行政部门自主调整权力做了约束，但是约束还不够。
　　参与论坛圆桌讨论的财政部条法司副司长赖永添称，人民代表大会对总收入、总支出和预算差额调整要做审批，对具体的项目没有审批，行政部门可自由调整。
　　赖永添坦言，在经济下行的背景中，目前新预算法的执行中有两个最迫切的问题：
　　第一个问题是，过去十多万亿元的地方政府债务未纳入预算，其中已经开工但没纳入预算的项目可能面临银行停贷、资金链断裂的风险。“目前这个问题和全国人大进行了沟通，采取老问题老办法、新问题新办法来解决。”
　　第二个问题是，地方政府新项目怎么融资和建设?最近国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。但“从我们调研看，可能不少地方借特许经营名义，借PPP名义，又变相搞政府负债，而这些又没有纳入预算管理，与中期财政规划能否结合也令人担心，这些问题都要解决。”赖永添称。
　　《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中鼓励以设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。产业基金本质上是一种新的融资媒介，由一家基金、券商、信托建立，以股权的形式介入项目公司，参与施工建设。表面上是表外融资，不增加地方债务，但地方财政多出具不具备法律效力的“安慰函”，以土地出让收入作保，明为股权实为债权，增加了地方政府的隐性负债。
　　值得玩味的是，一位地方财政官员透露，其实采用PPP模式融资成本并不低，因为民资进入本质是为了追逐利润，如果没有8%~10%的利润率是不会进入的。
　　在预算完整性方面，蒋洪认为，现在财政专户的存储收支和部分政府经营性机构利润(事业单位、国企)游离在预算外。他建议，在四本预算之外，再建立财政专户存储收支预算和国有企业收支与利润预算。
　　赖永添认为，再建立一本国有企业收支与利润预算的想法很大胆。国企的资产负债情况未来更多地会从政府资产负债表中体现。目前国有资本经营预算只针对国企上缴部分利润，只有上缴的部分才构成政府财力。
　　浙江省财政厅总会计师赵立妙表示，经过几年清理后，财政专户目前规模很小。
　　据《21世纪经济报道》报道，重庆市人大常委会财经委副主任委员华渝生表示，PPP模式的推动有一个很大的因素是中央政府和地方政府都在控制政府债务。目前，中国地方政府负有偿还责任的债务总计应该不到10万亿，处于可控的范围之内。在经济高速发展时期，只要债务率不超过100%，政府债务就是安全可控的，80%以内是最好的。
　　至于重庆，去年重庆市人大常委会对重庆的政府债务进行了专题询问。询问的政府结果是—重庆的债务高度可控。2014年6月底，重庆的政府债务已经低于3000亿，而重庆当年的可支配财力已超过3000亿，对应于重庆经济的高速发展和可支配财力的持续增长，重庆的可支配财力完全可以覆盖政府债务。
　　同时，中央政府在管控地方政府债务风险，这客观上对地方投融资带来一定的资金缺口，PPP模式可以弥补这一缺口。我做过十多年的基础设施投融资管理，我理解任何一个国家、地区，基础设施先行的作用是非常重要的。基础设施不先行，没有一个好的硬环境，经济怎么发展?在控制政府债务的前提下，基础设施的建设是硬需求，政府的投资也是刚性的。
　　华渝生指出，PPP的本质是政府通过购买服务的方式在公益性、准经营性领域引入私人资本和政府合作。但是现在我们看到的PPP项目，大多数项目引入的资本只有少部分是私人资本，大多数还是央企。而PPP的关键点是利益共享、风险共担。
　　除此之外，还有一条：全过程的合作，这应当是“三位一体”的。但是许多PPP项目实际上变成了一种单纯的融资模式，而这种融资模式的风险和收益并不完全匹配。第一，现在很多PPP项目没有风险共担，而是政府单方面承担风险。
　　BOT还有一些风险共担的意味，采用BOT的项目中，政府是根据测算的项目总投资和收益率赋予项目公司一定年限的特许经营权，测算的准确性和特许经营权年限的长短不确定，双方都要承担一定的风险。
　　第二，没有利益共享，往往是投资者在利益“单享”。第三，更很少有全程合作的概念，许多项目是三五年最多七八年项目建成后，政府就要负责回购;有的项目则是政府向PPP项目公司购买服务，事先确定每年向PPP项目公司支付多少钱，这种项目几乎就是零风险。
　　在市场经济中，风险和收益应该是匹配的，低风险就应该低回报，高风险才可能有高回报。投资需要承担风险，而有的PPP项目政府负责回购或者保证收益，PPP项目就变成了低风险或者无风险的项目，但是收益率还很高。
　　比如土地一级开发的项目，这些项目有的是政府确保回购;有的是招拍挂之后，政府和投资者之间如何分成;有的招拍挂达不到目标价格，政府还要补足投资者的最低收益。这样的项目明显是无风险收益的项目，按经济规律投资者的收益最多只应在同期国债利率基础上上浮一点，这才相对合理。既然政府都已经兜底了，为什么要给高回报?五年期以内的项目8%的年收益我都觉得政府不划算。
　　PPP如果共担风险，哪怕政府在项目公司中是小股东，私人资本是大股东，那么私人资本会去很精细地管理投资，所以理论上PPP项目应该是节约投资的，比政府的投融资平台单独管理会节约投资，但是现在变成了投资增加。所以，从政府角度而言，对于现在许多地方政府确保年收益率不低于10%的PPP项目，政府多花的投资绝对是一笔不小的数，也就是存在着投资浪费。