近日，中国人民大学国家发展与战略研究院发布了《中国城市生活垃圾管理状况评估》报告。“我们通过对地级及以上城市的生活垃圾的评估，用数据与事实再次证明：‘垃圾围城’已迫在眉睫，全社会必须尽快予以应对。”谈到对我国城市生活垃圾管理状况进行评估的初衷，报告首席专家、中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君坦言。

当管理目标遭遇现实短板

    在评估报告中，城市生活垃圾的管理目标被概括为“四化”，即无害化、减量化、资源化和无害化前提下的低成本化，评估对象为有数据的地级及以上城市2006年—2012年的生活垃圾管理状况。相应的评估结论表明，我国的城市生活垃圾管理目标正在遭遇很多现实的短板。

    无害化处理率被高估，是评估得出的首个结论。

    2006年—2012年，市辖区生活垃圾无害化处理率呈上升趋势，但仍然较低。2012年均值为62.02%，远低于统计年鉴中的城区生活垃圾无害化处理率均值93.43%。“可以说，其余接近40%的生活垃圾（主要指农村地区的垃圾）没有收集或只是简单堆放，未进行无害化处理。”宋国君解释道。

    即使进入无害化处理设施的生活垃圾，也并非都实现了无害化处理。“一些公开的报道显示，部分大城市的生活垃圾卫生填埋场、焚烧厂没有实现废水、废气连续达标排放，未严格执行排放标准。”

    根据报告，2012年，全国有数据的地级及以上城市（258个）生活垃圾简单填埋量为814.1万吨，仅占垃圾清运量的6.59%。“简单填埋不是无害化处置，这部分生活垃圾产生的大量渗滤液不处理直接排放将对地下水和土壤产生巨大危害。因此，用城区无害化处理率统计数据反映城市生活垃圾无害化处置水平，存在高估可能，具有误导性。”宋国君提醒。

    减量化没有取得实质性进展，是评估得出的第二个结论。

    报告显示，评估城市的人均生活垃圾日清运量较高，减量化没有取得实质性进展。2012年，人均生活垃圾日清运量平均水平为1.12千克，而台北市已减少到0.37千克/人·日。“尤其对于生活垃圾分类试点城市，人均生活垃圾清运量并非都出现明显下降，生活垃圾减量化具有较大潜力。”

    通过对全国和典型城市废纸、废塑料的资源回收率进行估算，报告认为生活垃圾的资源回收率不理想。宋国君将其概括为“城市间差异大，进一步回收的空间较大”。“以北京、本溪、牡丹江、苏州的纸类资源回收率为例，其中牡丹江达到61.52%，北京仅为25.32%，距离北京市‘十二五’规划要求的2015年垃圾资源化率55%的目标仍有较大差距。”

    垃圾处置的全社会成本被低估，是评估得出的又一个结论。

    2012年，北京市生活垃圾填埋处置的社会成本为1530.7元/吨，涵盖垃圾从收集到卫生填埋处置的全部成本，远高于由公开统计资料估算的处置成本。“根据对北京市北神树生活垃圾填埋场的考察，由于渗透液、臭气控制等处置成本逐年增加，如果要保证空气、水污染物连续达标排放，肯定要有一个基本支出。虽然不同城市的填埋场会有所区别，但过低的成本，例如低于平均值的末端处置，都有可能是没有达标排放。”宋国君断言。

垃圾源头分类和减量刻不容缓
 
    一边说“垃圾围城”，一边却缺少信息公开与数据，这给课题组的研究带来很多不便。宋国君说：“城市生活垃圾管理目标不完整，减量化、资源化和低成本化目标缺失，无害化目标虽在某些规划中提出，但界定不清楚。”

    在他看来，只有制定城市生活垃圾源头分类和信息公开法规，修订《固体废物污染环境防治法》，明确分类对象、分类与投放方法、奖励与惩罚措施等内容，才能保障城市生活垃圾管理的有效实施。“报告只是如实描述了样本城市的生活垃圾管理状况，目前还做不到绩效评估。因此，政府应明确规定每个城市的无害化、减量化、资源化和低成本化目标，委托第三方独立机构每年公布城市生活垃圾管理绩效评估报告。”

    对生活垃圾卫生填埋场、焚烧厂执行水和空气的排污许可证制度，是课题组提出的另一个建议。“以许可证为记录、核查和监管手段，增加填埋场和焚烧厂的违法排放成本，促进其连续达标排放，进而倒逼源头分类与减量。”

    可见，无论是信息公开、排污许可证制度，还是修订《固体废物污染环境防治法》，其目的都是用政策的确定性和法律的权威性保障垃圾源头分类和减量。“很明显，将生活垃圾管理关口前移，在家庭和办公室就进行源头分类，可以实现减量化和资源化，最终降低无害化处置的成本。”不过宋国君同时指出，垃圾分类和减量也要遵循成本收益原则，“不是绝对的分类和无限制的减量”。

    “在巨大的垃圾处置压力面前，要实现生活垃圾管理‘四化’目标，需要全社会凝聚共识，这也是报告希望促成的目标之一。”宋国君再次坦陈。