北京、上海等经济发达地区任务难完成，但一些地方如昆明的日垃圾处理量甚至已超量，面临无垃圾可烧的危机。

除了邻避效应带来的信任危机，经济发达地区垃圾焚烧行业的发展更受制于地方保护主义。

“十三五”是垃圾焚烧项目最后的五年集中建设期，中央政府的投资强度可能会有所下降。

国家任务完成了吗

无论办公或是外出考察，郭云高都会带着一份巨大比例尺的中国地图，包括接受南方周末记者采访时。郭云高是中国循环经济协会发电分会秘书长。

地图标注着郭云高所能搜集到的所有垃圾焚烧项目，每个项目用一个小红点表示。这些点加起来共有207个，多分布在东部区域和大城市周围。

将所有207个建成垃圾焚烧项目的日处理规模加到一起，截至2015年8月，共有约20.2万吨/日。而根据《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》的目标，全国城镇生活垃圾处理设施采用焚烧技术的规模将达到30.7万吨/日。

“如果‘十二五’规划30.7万吨的目标是指建成量，则意味着截至目前，距离‘十二五’结束还有四个月，只完成了目标的三分之二。完成‘十二五’规划基本无望。”包括郭云高在内的多位专家向南方周末记者表示。按郭的统计，就算是再加上在建的垃圾焚烧处理厂日处理规模，也只有23.8万吨/日。

“按照目前的建设情况，现在行业应该进行反思。目标为什么没完成。寻找原因，同时为接下来的‘十三五’规划提供解决方法。”郭云高说。

亦有业内人士不认可“十二五”目标难以完成的说法。不赞同的原因有多种。

上海环境卫生工程设计院院长张益认为，上述30.7万吨/日垃圾焚烧处理能力的目标，应既包含了建成项目，也包括在建的项目。根据张益了解的情况，二者的数值与郭云高的统计数据不同，加起来已超过30.7万吨/日。

住建部环境卫生工程技术研究中心主任徐文龙及其团队也就垃圾焚烧处理项目正在进行搜集和统计。根据徐文龙初步统计的结果，截至2015年4月，全国垃圾焚烧厂建成投产规模约为22万吨/日，在建约11.9万吨/日。二者合计超过“十二五”垃圾焚烧项目目标规模。

“30.7万吨只是根据各省报上来的拟建项目数据总和。‘十二五’规划还有一个目标：到2015年，全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上。如果按30.7万吨的每日处理量来计算，则全国共计将有超过1.1亿吨的年垃圾焚烧处理量，远远超出35%的目标。因而30.7万吨的量可以说相当高。”中国城市建设研究院总工徐海云表示。

以上两份数据为研究院所及行业协会的非官方统计，并不排除遗漏或错报的可能。官方公开的数据目前仅截止到2013年。而根据徐文龙向南方周末记者透露的官方最新尚未公开的统计数据，截至2014年底，全国共建成垃圾焚烧处理规模为20.06万吨每日。

郭云高获取数据的方法是通过卫星地图寻找。将地图寻找到的垃圾焚烧厂进行标注，再向企业进行核实，剔除掉不准确的。

“存在统计结果不一的情况，是由于一些政府直接投资的项目并不需要进行公示，只有招标的BOT的项目需要公开，立项和建设的过程并不透明，因而很难完全统计精准。”一位要求匿名的业内人士说。

经济发达，反而难完成

即便是已建成和在建的项目总和超过了“十二五”规划目标，仍有一些省份完成情况较差。

根据徐文龙提供的数据，在全国设立目标的28个省份中，有10个省份建成和在建的垃圾焚烧项目处理规模总和仍然小于“十二五”目标，占36%。

而根据郭云高的数据，有多达19个省份建成和在建的垃圾焚烧项目处理规模总和小于“十二五”目标，占68%。两份统计结果均包括了经济发达地区北京、上海等地。

根据郭云高的统计，截至2015年8月，北京市建成和在建的垃圾焚烧项目处理规模合计1.03万吨/日，略低于规划目标1.29万吨/日。上海市建成和在建的垃圾焚烧项目处理规模合计1万吨/日，仅为规划目标的约一半。而不同专家统计结果不同的广东省，在郭云高的统计中，在建和建成共2.49万吨/日，也仅为该省“十二五”目标的约六成。

“完成量少，并不是政府和企业缺乏建设的动力。正相反，一般来说企业和政府都会有动力去做更多的垃圾焚烧项目。”上述不愿具名的业内人士说，“对于地方政府部门，引入更多的项目不仅可以解决垃圾围城的问题，还有利于地方经济的发展，提升政绩；对于企业，垃圾焚烧发电项目是一项可以获得较为稳定回报的投资，并可以获得政府资金支持，投资意愿会比较强烈。”

根据国内知名的环境服务企业中国光大国际有限公司2014年度年报所载，光大国际在该年度内共获得中央和省级资金补助1亿元，用以支持公司旗下的垃圾焚烧发电项目。该公司在年报中将垃圾焚烧发电项目描述为强而有力的盈利增长点。

然而，为何在经济发达地方，建设情况反而较差？

一位上市公司的垃圾焚烧项目高管对南方周末记者说：“很可惜，我们进不去北京、上海、广州的市场。原因是地方保护。”这样的原因也得到了徐文龙的佐证。

查阅上述郭云高统计数据的项目列表可以看到，北京和上海的垃圾焚烧项目运营单位均为本地企业，而广州市在建和建成的多个垃圾焚烧项目运营单位更是只有唯一一家——广州环保投资集团有限公司。确未看到国内排名靠前的垃圾焚烧上市公司的身影。

“选址困难也是十分重要的原因。长期以来，民众对垃圾焚烧项目的质疑和抵制不断，也阻碍了人口稠密地区垃圾焚烧建设的进展。”郭云高说，“公众的误解和企业的顾忌是民众质疑和抵制的主要原因。公众对这个行业的情况不了解，接触、沟通不够，彼此看不到真实的情况，加深了猜疑和不信任。”

焚烧能力过剩危机

与一些发达地区难以完成目标相对的，却是安徽、云南等一些省份超额完成了垃圾焚烧项目“十二五”目标。根据郭云高的数据，这些“优等生”共有8个省份，占26%。分别是河北、江苏、安徽、湖北、海南、四川、云南、宁夏。在徐文龙的数据中，还多了黑龙江、河南。

安徽省规划“十二五”垃圾焚烧处理规模是5650吨/日，而实际目前已建成的就有7450吨/日；云南省的规划目标是6450吨/日，实际已建成7000吨/日，二者都超额完成了目标。

2015年8月21日，国内环保企业绿色动力环保集团股份有限公司以26.8元/吨的中标价格，拿下安徽省蚌埠市一个生活垃圾焚烧发电厂BOT项目。而在发达地区，这一价格可以达到百元，业内人士分析，26.8元的价格难以使企业盈利。

虽然无法轻易判定26.8元的中标价格是恶性竞争，但这一热点事件却折射出垃圾焚烧发电项目在一些地方的激烈竞争和建设热潮。

“举一个地方个案，昆明。目前昆明已建成的垃圾焚烧电厂有5座，总焚烧能力达到5500吨/日，而该城市每天的垃圾清运量不足4000吨，不仅是超额完成了‘十二五’目标，而且或许存在过剩的危险。”徐海云对南方周末记者说。

在徐海云看来，出现这样焚烧能力远大于需求的情况，主要是当时地方主政者盲目招商引资，追求政绩造成的。而投资建设的企业或许对此并不知情。

“这样的后果就是企业盈利难以保证。垃圾量不够，为了弥补亏损，当地某垃圾焚烧发电企业甚至偷偷用烧煤代替焚烧垃圾来进行发电。”徐海云说。

“企业都以盈利为目的，如果像上述两类情况，盈利无法保障，不排除一些企业会减少环保成本。而一旦引发环境问题，则会加剧民众的不信任感，恶性循环，破坏垃圾焚烧行业的健康发展。”一位原国有环保企业高管认为。

政府投资强度或将下降

即使已建成项目未达到30.7万吨/日处理规模的目标，正在建设的上百个项目共十余万吨/日的处理规模，也将在“十三五”期间建成，最终形成焚烧处理能力。

而郭云高更关心的是质。郭认为，宁愿少建，完不成规划目标，也不要建设和运营不合格的项目。不合格项目越多，公众对这个行业的信心越差。

早在2013年，郭云高就曾撰文，呼吁企业重视建设和运营的质量。“提升垃圾焚烧项目质量才是解决公众反对问题的根本。如果运营中黄烟滚滚、污水横流、炉渣到处堆放，如何取信于公众？”

上述原国有环保企业高管表示，靠道德约束企业提升垃圾焚烧项目质量是不行的，关键是要及时修改完善行业强制标准。“国内目前的标准太低了。”

当然公众反对也会有经济利益的因素。“住宅区周边建了垃圾焚烧厂，势必会对地价、房价产生一定的影响。”徐文龙说。

“垃圾焚烧项目应该与其他城市公用设施一样，优先规划好。而不是等到垃圾焚烧项目落地、选址的时候发现到处是居民。规划容易落地难，项目落地建设难，建设完成投运难，规划滞后人为地加剧了垃圾焚烧发电项目推进的难度。”郭云高说。

对于接下来“十三五”的五年，徐文龙认为仍然会保持快速的发展趋势。包括目前正在建设的、筹建的、已经签约的，这些都会是未来五年的增长点。据徐的初步统计，截至2015年4月，包含在建、筹建、签约的垃圾焚烧项目规模将有24.327万吨/日，比目前已建成的项目规模总和还多。

“等到‘十三五’末期，清运的垃圾有望多数实现焚烧处理。未来将会从建设为主转变为运营为主。”徐文龙说，“十三五”或许会是垃圾焚烧项目最后的五年集中建设期，在此期间，中央政府对垃圾焚烧的投资强度可能会有所下降。