“我们今晚的行动先不要对任何人透露，对当地环保局的人也不要说。”在去年的一次环保督查行动中，环境保护部华北督查中心一位官员对随行的《第一财经日报》记者说。

去年11月初，北京亚太经济合作组织(APEC)会议召开之际，环保部组织多个督查组到各地检查污染治理情况。

表面上看，当地政府和环保部门配合积极，但环保部的督查官员仍心存戒备。晚饭时，这位官员只对当地环保局的人说，“饭后要出去看看”。但没有透露具体去什么地方，看什么企业。

而实际上，在到达这个城市之前，督查中心已经接到举报，并已掌握了有关企业超标排污的证据。这位督查官员的担心不无道理。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。有专家对本报记者表示，此举是对环保管理体制的重大创新和突破，有助于较大程度地防止地方行政干预，也有助于调动省级环保部门的执法积极性。

行政干预致企业有恃无恐

多年来，环保执法难最大的障碍在于行政管理体制。根据《环境保护法》的规定，环境保护工作由各级地方政府负责。地方环保局接受上级环保部门和当地政府的双重领导。尽管地方环保局在业务上听命于上级环保部门，但在预算和人事上受当地政府的领导和控制。

在这样的制度安排下，地方政府对环保工作的投入是全面平衡地方工作和各个职能部门的结果。实际情况往往是地方政府官员把当地经济发展放在工作的首要位置，很少考虑对企业进行环境监管。

在一些经济相对落后的地区，行政干预还很严重，一些污染大户往往也是利税大户，受到地方一些领导的特别关爱。企业一旦出现环保方面的问题，政府就会干预环保执法。不允许关闭污染企业，不允许对企业下达行政处罚决定，不允许环保执法机关申请法院强制执行，使环保执法决定成为一纸空文。

而地方环保官员通常只能听命于政府，否则就会出现“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的情况。各地的环境监测站也同样，监测数据被篡改、监测部门的人员与企业联手做假的情况时有发生。

中国环境与发展国际合作委员会(下称“国合会”)“环境执政能力课题组”中方组长薛澜曾介绍，由于政府的横向与纵向条块关系，地方的环境管理常常受到当地领导的干涉。且地方环境保护机构缺乏充分的财力资源，不能充分完成自己的职责，这加重了日益俱增的环境影响。

“有些环保局依然间接依靠征收排污费解决办公费用。这一现实使得环保局有允许企业排污的倾向、为他们提供收取排污费的机会。”薛澜说。

在这种管理体制下，一些污染企业有恃无恐。

环境保护部环境监察局局长邹首民介绍，福建省三明市明恒工业基布有限公司、广西南宁达尊食品有限责任公司近日就被查出性质严重的环境违法行为。

环保执法人员现场检查发现，三明市明恒工业基布有限公司在污水总排污口监控设施取样位置私自接入水管，抽取河水稀释废水后监测;广西南宁达尊食品有限责任公司三塘镇家畜定点屠宰场在最后一级厌氧池私自埋设一条排放污水的暗管和一条排放污泥的暗管，并通过上述暗管向厂区雨水沟排放污水和污泥。

“一篙子到底”排除干扰

被称为“史上最严”的新《环境保护法》今年实施以来，各级环保部门不断加大执法力度，重拳打击环境违法行为，但上半年仍不断发现环境违法案件，仅上半年发生的典型环境违法案件就多达21起。2014年环保部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件2180件，超过上年2倍。今年1-8月，全国移送行政拘留案件1116起，移送涉嫌环境污染犯罪案件1029件。

数字背后，一方面反映环保执法力度的加大，但另一方面，也反映了环境违法行为的普遍。

环保机构实施监测监察执法的垂直管理已经迫在眉睫。为此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。

环境保护部部长陈吉宁表示，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，是对环保管理体制的重大创新和突破。”

“以往，环保监测和监察都由属地管理，存在地方干预，地方监测数据作假等问题。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说，对环保监测机构实行垂直管理制度，可将地方环境监测站的事权进行上收，有助于较大程度地防止地方行政干预，保证监测数据的正确性和真实性，防治地方监测数据作假。

实施环保机构监测监察执法垂直管理，意味着监察与督查“一篙子插到底”。环保部直接到地方监察，省环保厅到下一级地市监察，以排除地方保护主义对环保执法的行政干预。

生态环境监测是生态环境保护的耳目与基石。基础不牢，地动山摇。国务院办公厅今年7月26日印发的《生态环境监测网络建设方案》明确要求，环保部适度上收国控点的生态环境监测事权，以更准确掌握全国生态环境质量状况。今后，国控环境监测站由国家环保部直接管理，省控站的监测则上收到省或直辖市的环保部门负责。

环保专家对本报记者表示，实施监测监察执法的垂直管理制度后，可以进一步完善生态环境质量监测与评估指标体系，利用监测与评价结果，为考核问责地方政府落实本行政区域环境质量改善、污染防治、主要污染物排放总量控制、生态保护、核与辐射安全监管等职责任务提供科学依据和技术支撑。与此同时，可实现现场同步监测与执法。

几年前，由国务院副总理张高丽担任主席的国合会就建议中国政府，“改革地方环境管理体制，建立省以下环境直管制度，赋予省政府任命下级环保局长的权利并要求省政府为下级环保局提供运行经费。”

陈吉宁表示，将按照“1+6”的总体布局，结合贯彻落实《生态文明体制改革总体方案》，加快推动“省以下环保机构监测监察执法垂直管理”等生态环保体制改革。做好顶层设计与基层创新的结合，积极鼓励有条件的地方先行先试，积累改革经验，构建上下联动推进改革的工作格局。抓紧谋划机构设置、任务职能、人员配备等事项，把改革任务落到实处。