城市生活垃圾管理作为环境治理的一项重要内容，《国家环境保护“十二五”规划》（以下简称《规划》）中曾提出，“到2015年，全国城市生活垃圾无害化处理率达到80%，所有县具有生活垃圾无害化处理能力”。
    “十二五”收官之际，城市生活垃圾无害化处理完成情况如何？“十三五”期间，城市生活垃圾处理又该何去何从？
    近日，由中国人民大学国家发展与战略研究院发布的一份名为《中国城市生活垃圾“十三五”管理目标和管理模式建议》（下称《建议》）指出，“十二五”期间我国城市垃圾无害化处理目标完成并不尽如人意。
    《建议》起草人、中国人民大学环境政策与规划研究所所长、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员宋国君对中国经济导报记者指出，《规划》虽从基础设施建设、分类回收制度、管理体系、无害化处理率角度提出改进措施，但都属于渐进性、方向性目标，且仅对无害化提出可量化目标，未涉及减量化、资源化、低成本化的量化目标。这些都影响了“十二五”城市垃圾无害化处理的进展。

“十二五”目标完成差强人意

    河北大学经济学院副教授韩冬梅对中国经济导报记者指出，“十二五”城市生活垃圾处理进展状况如何，可从垃圾处理无害化、减量化、资源化、成本化几个角度进行评价。
    在无害化方面，韩冬梅认为，虽然我国城市生活垃圾无害化处理能力逐年在提高，2013年已达94.98%，若考虑市辖区的农村部分，则无害化处理率仅为62.2%。而无害化处理设施的空气污染和水污染排放信息缺乏公布，不足以证明连续达标排放，渗滤液超标排放的新闻常诉诸报端。“这在某种程度上表明垃圾处理无害化并不如想象中那么完善。”
    而在减量化方面，宋国君指出，我国生活垃圾处理减量化由于缺乏行之有效的措施，在进展上难有实质性突破。以人均生活垃圾清运量为例，2013年人均生活垃圾日清运量平均为1.11kg，未出现明显下降趋势，这意味着减量化未能取得实质性进展。“甚至对于生活垃圾分类试点城市，人均生活垃圾清运量也并未出现下降。如果生活垃圾源头分类政策无重大进展，人均生活垃圾清运量不会有明显减量。”宋国君强调。
    在垃圾资源化方面，一方面，我国生活垃圾资源化统计指标体系不够完善；另一方面，资源回收率并不理想。以废纸和废塑料为例，对全国和典型城市废纸和废塑料的资源回收率估算结果表明，北京、本溪、牡丹江、苏州等有信息的城市，纸类回收率分别为25.32%、24.74%、61.52%、20.11%，这表明城市间差异较大，进一步回收空间也较大。
    据了解，我国虽然近年来环卫设备投入增长迅速，但与清运量不匹配，存在设备闲置问题。单位垃圾末端处置支出普遍较低且不同城市差异较大。2013年，全国113个环保重点城市单位垃圾处置成本均值为77元/吨，最低成本为抚顺市的6.5元/吨，最高为咸阳市的285.3元/吨，北京市为160.8元/吨。宋国君指出，低于平均投入水平的城市可能存在污染物排放超标的现象。

监管还要精准发力

    “《规划》从目标设定到具体保障措施，都存在很多不完善之处，这也是城市生活垃圾处理没有取得预期成效的一个重要原因。”宋国君强调。
    比如在目标方面，《规划》提出的无害化目标是“到2015年，直辖市省会城市和计划单列市生活垃圾全部实现无害化处理，城市生活垃圾无害化处理率达到90%以上，县城生活垃圾无害化处理率达到70%以上。”宋国君认为，这一表述较为模糊，未能细化到每个城市，同时也没有在无害化目标中界定连续达标排放。
    而在生活垃圾分类试点目标上，《规划》指出，“到2015年，在50%的设区城市初步实现餐厨垃圾分类收运处理，各省（区、市）建成一个以上生活垃圾分类示范城市”。“将分类试点、分类示范城市作为目标，而未将分类效果作为目标。这意味着目标不具备有效性和可衡量性。”宋国君如是评价道。
    在监管能力建设目标上，《规划》提出“焚烧设施实时监控装置安装率达到100%，其他处理设施达到50%”，宋国君指出，上述指标属于
    技术性目标，而对监管效果的结果性目标（如达标率）没有规定。
    而在具体实施措施中，《规划》也存在不少亟待完善的地方。对此，宋国君向记者举了几个例子：《规划》提出的相关保障措施中，第一条是完善法规标准，建立健全生活垃圾处理，修订《城市市容和环境卫生管理条例》（下称《条例》），但2015年已是“十二五”最后一年，该《条例》仍处于未修订状态，使用的是1992年制订的版本。
    另外，《规划》第二条要求加大政策支持，“制订城镇生活垃圾收集和减量激励政策，建立利益导向机制，鼓励对生活垃圾实行就地、就近充分回收和合理利用”。
    但目前，国家层面并未出台相关减量激励政策。虽有极个别城市正在探索生活垃圾计量收费，但效果非常有限。如北京2014年1月1日起，对非居民生活垃圾实行300元/吨的收费，由于公开信息有限，也未明确是否有减量作用。
   
“十三五”目标完成政府需转变角色

    “十三五”我国城市生活垃圾管理目标究竟该定多少合适？《建议》指出，我国城市2013年人均垃圾日清运量平均水平为1.11公斤，与台北市1997年实行垃圾减量政策前的1.26公斤相当。鉴于这种考量，我国省会城市和直辖市可参考台北市多年来的生活垃圾减量目标，“十三五”末期，省会和直辖市的人均垃圾日清运量应不超过0.65公斤。其他城市相比较而言，在财力、物力、管理、经济发展水平上较省会和直辖市弱，因此按照我国2013年人均垃圾日清运量水平与省会及直辖市的“十三五”减量目标进行折中，即0.8公斤作为其他地级城市的“十三五”减量化目标。在这一目标基础上，2020年我国地级及以上城市将在2013年的基础上减量1302.35万吨。
    而要实现这一目标，业内人士表示，鉴于“十二五”目标未完成的教训，首先需要明确相关法律法规。“我国生活垃圾管理法规包括《固体废弃物污染环境防治法》、《循环经济法》、《城市生活垃圾管理办法》等，虽然已初成体系但一般性表述多而可操作性不强，多是提出原则和对现状的描述，对改进垃圾管理意义不大。”韩冬梅建议，加快对生活垃圾管理相关法律法规修订工作并制订细化管理条例。
    而在完善法律法规的基础上，专家认为，政府同时必须有所作为。宋国君认为，现有的城市生活垃圾管理模式中，政府是管理责任的主体，同时也包揽着垃圾收集、运输、处理、处置的工作职责，政府既是法规标准的制订者，也是法规标准的执行者与评估者，当标准做不到时，标准往往就会放低，法规标准成为描述现状而非改进管理的工具，因此在垃圾管理领域，政府职能的转变势在必行。
    宋国君强调，政府应从以下几方面开展工作：第一，在法规上明确产品生产商的减量责任及消费者的分类责任，实施生产者责任延伸制、强制源头分类政策，促进垃圾减量；第二，政府以特许经营的方式让服务企业承担回收处理工作，实现产业链规模效益；第三，对垃圾填埋厂、焚烧厂实施严格的排污许可证制度，消除排放外部性；第四，建立资源回收资金，以资金的收益与支出来运转、调控整个系统；还有，在管理各环节做到信息公开和公众参与。