冯庆 包存宽
一边是城市蓄水河段水波潋滟、风光旖旎；一边是被截水的河段水面干涸、河床裸露。一边是引水进城以解城市缺水的瓶颈；一边则以解渴之水大手笔规划所谓生态水景，甚至在本来就缺水地区打造水城。有媒体近日报道，在北方多个缺水城市，圈水造景念歪生态经。这一现象值得深思。
纵观城市的诞生与发展，从逐水草而居到沿河而建，众多古代城市要么是人们有效利用水资源，发挥其供水、航运等功能的结果，如随京杭大运河而兴衰的扬州；要么是人们有效应对洪涝灾害的治水成果，如黄泛平原的菏泽、睢县。水城是人与自然力相互作用的产物，是人类适应自然、利用自然的成果体现。如今，新建的水城中不乏成功案例，实现了水的自然过程与城市人居环境结合，形成了稳定和谐、具有多样性与活力的城市空间，提升了城市品质。但由于人们观念、意识、认知上的不足，水景区地产开发的经济利益驱动，尤其是部分领导畸形的政绩观驱使，也有相当一部分城市步入水城建设误区。
首先，水体功能发挥单一化、片面化。只看中水体景观表面、局部、短期的视觉效果，忽视了水体在给排水、污水处理、防洪排涝等其他方面的综合功能。
其次，对水资源承载力及水环境的约束条件考虑不足。不综合考虑城市气候特点、水质水量、用水供需、区域均衡配置等问题，只顾政绩或眼前利益、局部利益，忽视了城市发展的整体性、可持续性以及地区公平性等问题。
第三，不符合城市作为自然—社会—经济复合生态系统的发展规律。建设中设立不恰当的定位与发展目标，尤其是打着生态、环保旗号实施破坏生态环境的建设项目，违背自然规律盲目建设。
如今，水资源短缺与城市需水量增长、短期水景效益与长期水景维护损耗等矛盾日益突出；上游与下游水资源分配不均，不同流域、不同地区水资源条件及承载力水平差异巨大等问题日益凸显。城市水危机逼近，走出水城建设误区，刻不容缓。
2015年9月中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确要求，“完善规划和建设项目水资源论证制度”。刚刚发布的《国家国民经济与社会发展“十三五”规划纲要》进一步明确，“根据资源环境承载力调节城市规模，实行绿色规划、设计、施工标准，实施生态廊道建设和生态系统修复工程，建设绿色城市”。包括规划环评在内的整个战略环境评价制度，是一项从政策、规划、计划决策的源头预防资源环境与生态问题产生、促进实现可持续发展的政策工具和重要途径。笔者认为，倚重规划环评，可有效遏制水城之滥。城市水资源的利用应该在区域发展背景下，依托城市规划与城市的整体设计，将水资源的利用与城市建设有机结合。在制定城市发展政策、计划、规划时同步开展环境评价工作，可以从源头有效避免水城建设问题。
水城建设的取与舍，应考虑水资源承载力、水资源利用成本的经济可承受性、水资源作为必需的公共物品供给的社会可接受性3方面情况。其中，水资源承载力是基础，包括城市水环境系统稳定性、生活生产基本用水的持续供应能力、水文化传承发展与水景观的要求，以及扩展到城市以外的更大区域范围的水环境系统安全性等。水资源利用成本的经济可承受性，包括城市经济发展现状与未来发展目标要求、水城建设近期与远期的经济效益、不同替代方案下的经济效益可承受性等。资源作为必需的公共物品供给的社会可接受性，包含广大普通群众、基层组织和各类社会组织等主体，既包括本地区和周边地区，也包括当代人和下一代人对水资源相关政策、规划的接受程度等。
笔者认为，在缺水地区，应开展相关城市规划环评，尤其需充分考虑以下问题：
一要有全面的水资源与水环境现状调查与评价。这些调查既要包括地质、气象、水文等自然要素，也要包括用水、供水、土地利用、水污染、历史文化等经济社会人文要素。
二要开展水资源区域环境承载力系统分析评价。要考虑水资源的竞争性利用是否会导致其他生态问题，是否合理利用当地优势资源，是否加剧稀缺资源的利用矛盾，是否有效利用降水资源与中水，是否有助于水文化的历史传承等。
三要对城市复合生态系统进行调查。要明确水网建设对城市生态系统的直接和间接影响。考虑施工期及建成后对城市地表及地下水、城市工程地质、绿地系统、土地利用重点生态保护目标的影响。充分认识突发自然灾害、污染事件等对水生态、水安全带来的风险。评价要充分考虑水网建设对近期与远期、近水域与远离水域、城市与周边区域、上游与下游等不同时空尺度的影响。
四要开展水网布局与城市相关规划的协调性分析，包括水网布局与社会经济发展目标、土地利用、功能区划产业、居民生活等的协调关系。水网布局不能对城市其他功能区的功能构成影响。通过规划环评，促使城市发展总体规划考虑不同规模尺度、南北方差异、平原与山区差异。要将水资源安全及水环境评估结论作为缺水城市的规划依据。将尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念融入城市规划、建设、管理的全过程。
水作为城市及地区发展最为紧缺、最为敏感的要素，凡涉及水的政策、计划和规划，尤其是涉及缺水城市和地区的，理当成为规划环评的重点内容。不仅要发挥规划环评对水资源、水环境问题的源头控制作用，也要保障城市建设项目的顺利实施、降低项目运行与维护成本。同时，要吸纳各利益相关者参与到政策、计划、规划制定过程中，形成政府、企业、社会共同推进水资源科学开发、合理调配、节约使用、高效利用，全面提升水安全保障能力。
冯庆，昆明学院副教授；包存宽，复旦大学教授，博士生导师
