记者 危昱萍 北京报道

导读

本是秋高气爽的时节，北京城却被雾霾笼罩。民众似乎习以为常，但治理仍不能慢下脚步。近日，国家发改委和环保部印发《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》，提出充分发挥市场配置资源的决定性作用，培育和壮大企业市场主体，提高环境公共服务效率，形成多元化的环境治理体系。这意味着，我国的环境治理，已从过去的行政命令、政府控制阶段过渡到了以市场机制为基础的阶段。

本是秋高气爽的时节，北京城却被雾霾笼罩。

10月16日16时，北京气象局解除了霾黄色预警，宣告北京今年入秋后第二次重度污染过程结束。

然而，蓝天仅维持一天，18日雾霾再起，当天16时北京气象局再发黄色预警，距上次预警解除仅过去48小时。

雾霾来势汹汹，民众却似乎习以为常。19日下午，北京多地严重污染，但有些街道上多数人未戴口罩。木樨地地铁站旁的永定河畔，甚至有十多位老人架起鱼竿垂钓。

公众的“习惯”并不意味着治理就能懈怠。全国工商联环境服务业商会首席政策专家骆建华称，虽然这些年的治理使得大气污染问题有所好转，但谈不上改善。

这其中，环保产业的意义重大。近日，在《生态文明体制改革总体方案》这一纲领性文件发布一年后，又一个配套政策《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》（下称《意见》）出台。

《意见》为生态文明体制改革八项制度目标中的“环境治理和生态保护市场体系”设定了目标：绿色环保产业产值年均增长15%以上，到2020年，环保产业产值超过2.8万亿元；培育50家以上产值过百亿的环保企业；到2020年，环境治理市场全面开放。

参与过《意见》制定的骆建华介绍，该文件是一个总体的顶层设计，把过去几十年环保市场和产业发展中的经验提炼出来，规范化指导行业发展，相对系统地对行业发展提出了一些要求和支撑政策。

带动资本进入环境治理业

单看前三季度的数据，北京的PM2.5浓度为62微克/立方米，同比下降10.1%，已十分接近国务院2013年所发布的《大气污染防治行动计划》目标，即北京2017年要实现PM2.5平均浓度为60微克/立方米。

但9月底开始的北京霾季，预示着第四季度将拖后腿，或再现去年的情况。2015年PM2.5重污染天数42天，其中22天发生在11月至12月，这两个月的重污染过程使北京全年PM2.5平均浓度抬高了10微克/立方米左右。

对此，中国环境科学研究院副院长柴发合称，当下正好是季节转换时期，大气比较稳定，易引发重污染天气。人为排放量大，厄尔尼诺的后续影响又使得静稳天气不断，加上大雾带来的高湿，北京正经历入秋后的第三次重度污染过程。

除了天气因素外，人为因素也加剧了空气污染。10月16日，环保部通报对北京市重污染天气应急响应的专项督查情况称，北京市城乡结合部及郊区的应急响应预案没有落到实处。截至16日上午10时，实地抽查发现各类违规工地十余家，以及道路扬尘、小锅炉污染、垃圾焚烧等点位十余处。

下一阶段，柴发合称，还是要继续大力削减北京及周边地区污染物的排放量，特别是二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物的排放。

短短一个月内，北京民众已迎来了第三次重污染过程。如此频繁，民众似乎“习以为常”，街道上戴口罩的人都少了许多，但治理仍不能慢下脚步。

骆建华称，雾霾问题突出后的这几年，开始大规模大气治理，空气质量虽有所好转，但谈不上改善，雾霾问题还未解决。至于其他污染问题，地表水污染只能称得上基本控制住了，土壤问题历史欠账太多，还要先摸清家底。

要治理这么多的环境问题，离不开环境治理和生态保护市场的发展。

近日，国家发改委和环保部印发《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》称，遵循“政府引导，企业主体”的基本原则，充分发挥市场配置资源的决定性作用，培育和壮大企业市场主体，提高环境公共服务效率，形成多元化的环境治理体系。

这意味着，我国的环境治理，已从过去的行政命令、政府控制阶段过渡到了以市场机制为基础的阶段。

骆建华称，原来运用行政命令、政府控制的手段在当时很有必要，但也付出了很大代价，且仅凭行政手段，其治理的边际效益也越来越低。现在慢慢向市场机制演变，通过环境成本内部化，发现污染治理的服务价格，带动资本进入环境治理行业。

环境治理市场亟待规范

当前，环境治理领域仍面临着许多挑战。

比较突出的问题是：环境治理领域综合服务能力偏弱，创新驱动力不足，恶性竞争频发，执法监督不到位、政策机制不完善、市场不规范等原因，影响了市场主体的积极性，巨大的市场潜力未能得到有效释放；生态保护领域公益性、外部性较强，交易机制不明晰，市场体系仅处于起步探索阶段。

市场不规范的典型表现是，2015年以来，我国市政污水及垃圾处理领域频频出现的超低价中标现象，直到近期仍存在这种现象。

去年10月，天津某公司以26.5元/吨的低价中标高邮市垃圾焚烧发电项目。今年9月底，该公司又以23元/吨的价格预中标了大连市垃圾焚烧处理发电二期。

在这种情况下，作为一个产业政策，《意见》提出了一系列的政策措施。

“当行业发展刚起步，产业还是弱势产业的时候，产业政策是需要的，比如针对整个行业的税收优惠、价格补贴等政策。”骆建华称。

在税收和土地优惠政策方面，《意见》称，要研究修订环境保护专用设备企业所得税优惠目录；研究制定对治理修复的污染场地以及荒漠化、沙化整治的土地，给予增加用地指标或合理置换等优惠政策。

针对恶性低价竞争，《意见》从招投标、行业监督、激励机制等方面给出了解决措施。例如提出重点加强环境基础设施项目招投标市场监管，研究制定环境基础设施PPP项目的强制信息公开制度。还要开展同业信用等级评价，发布建设投资和运营成本参考标准。此外，要完善环境服务市场化价格形成机制，垃圾焚烧处理服务价格应覆盖飞灰处理与渗滤液处置成本，污水处理服务价格应包括污泥处理与处置成本。

培育50家百亿产值企业

对于业内人士来说，《意见》提出的三大目标值得关注：到2020年，环保产业产值超过2.8万亿元；培育50家以上产值过百亿的环保企业；到2020年，环境治理市场全面开放。

据统计，近80家环保上市企业的总营收只达千亿元级别，还不到“两桶油”的1/10。《财富》杂志7月份发布的中国500强排行榜中，仅一家专业类环保公司入榜。

一位行业协会人士称，培育50家以上产值过百亿的环保企业并不是《意见》提出来就能实现的。因为环保行业市场化程度高，竞争激烈，政府的主导能力并不强，培育高产值企业还是取决于市场容量和企业自身的实力。

对此，骆建华称，《意见》提出该目标并不意味着由政府挑选并培育企业，而是通过政策引导克服产业、行业发展中的障碍，进而使得企业能够做大做强。

他进一步解释了“50家”和“百亿”两个数值。当前环保行业共有5.3万多家公司，但平均的规模体量都比较小，呈现一种“满天星斗，不见月亮”的状态。企业想壮大，主要途径还是上市融资，通过收购、兼并等方式扩大规模。目前在国内外上市的中国环保企业约有八九十家，经测算能够有四五十家的产值在未来五年内超过百亿元。

不过，E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛认为，环保行业有着自己的特性，项目、业主、专业、细分领域分散，技术交叉，需求变化快。这些特点又导致政府的主控引导能力会相对较弱，因此培育50家以上产值过百亿的企业颇有难度。

骆建华称，未来随着行业从外延式发展转为内涵式发展，企业的技术水平提高、服务范围扩大，市场对水、气、土、固废问题都能解决的综合型环境服务商的需求也将越来越大。

薛涛则认为，在PPP领域，面向地方政府区域环境治理领域的环境服务商，若善于运营的话，更有可能成为百亿大企业。原因在于，一方面工业第三方治理市场碎如棋盘，不太可能形成大型环境服务集团；另一方面，环保行业的分散性使得企业的融资和运营等能力显得尤为关键。

对于环境治理市场全面放开，前述行业协会人士认为，这更多的是针对过去尚未完全开放的市政环境服务业，像工业细分市场从来都是开放的。

薛涛分析称，中国传统的公建公营模式中，很多项目都是地方政府投融资平台或者其转型的地方专业公共服务公司承担的，外部无法染指。现在，政府希望将前者的市场拿出来给社会资本参与竞争。

以往很多城市的污水、垃圾处理等市政项目都交给国企做，改制后市场慢慢向民企、外资开放。现在，环保行业的国有、民营、外资基本呈三足鼎立的形势。“十三五”时期，环境治理需求大，其中市场投资要承担八九成。而解决市场投资，既要民间资本，也要国有资本。

在薛涛看来，在转入“承包”模式后，一些一线城市的大型地方国企，比如上海环境集团有限公司、北京城市排水集团有限责任公司，经过这么多年的培育和成长，专业水平较高，完全可以去其他城市开拓市场，相当于其他城市的社会资本角色。

中小城市的市场应该开放，让社会资本和专业的一线大型城市国有企业进入，与当地的专业公司同台竞技，而不是让当地不专业的投融资平台类企业垄断市场。