记者 危昱萍 北京报道

导读

“选在《巴黎协定》生效当天发布《工作方案》，彰显了中国政府落实《巴黎协定》在国内采取积极行动的决心，也推动其他国家来落实。” 国家发改委能源研究所能源环境与气候变化研究中心主任杨宏伟对21世纪经济报道记者分析。

11月4日，《巴黎协定》生效当天，中国第二份温室气体控排五年工作方案出炉。

为加快推进绿色低碳发展，确保完成“十三五”规划纲要确定的低碳发展目标任务，推动我国二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，国务院在11月4日发布了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》（下称《工作方案》）。

该工作方案指明了未来五年温室气体控排的主要目标和八项重要任务，将国家自主贡献目标和国内行动连在一起。“选在《巴黎协定》生效当天发布《工作方案》，彰显了中国政府落实《巴黎协定》在国内采取积极行动的决心，也推动其他国家来落实。” 国家发改委能源研究所能源环境与气候变化研究中心主任杨宏伟对21世纪经济报道记者分析。

他表示，《工作方案》通过区域低碳发展和全国碳排放权交易市场（下称“碳市场”）两个最主要的抓手，将“十三五”规划落到实处，非常具有可操作性。

地方分五类确定碳排放控制目标

国家气候战略中心副主任马爱民分析，《工作方案》进一步分解和细化了“十三五”规划中应对气候变化的目标。

《工作方案》提出，到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放总量得到有效控制。

在工业领域，2020年单位工业增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，工业领域二氧化碳排放总量趋于稳定，钢铁、建材等重点行业二氧化碳排放总量得到有效控制。

从区域来看，《工作方案》提出将实施分类指导的碳排放强度控制。综合考虑各省（区、市）发展阶段、资源禀赋、战略定位、生态环保等因素，分类确定省级碳排放控制目标。

具体而言，“十三五”期间，北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、山东、广东碳排放强度分别下降20.5%，福建、江西、河南、湖北、重庆、四川分别下降19.5%，山西、辽宁、吉林、安徽、湖南、贵州、云南、陕西分别下降18%，内蒙古、黑龙江、广西、甘肃、宁夏分别下降17%，海南、西藏、青海、新疆分别下降12%。

“碳排放强度指标的含义是要促进经济社会发展和碳排放脱钩，因此它表面上看是环境指标，本质上其实是一个提高经济增长质量的指标。”杨宏伟分析。

这种指标分解的思路则基本延续了“十二五”时期的做法。在全国“十三五”时期碳强度下降18%的总目标下，基于各地区资源条件、减排潜力、发展阶段、产业结构、能源结构等实际情况，最终给各地区分配相应的碳排放控制目标，并考虑了各地区GDP和碳排放在全国总量中的权重，确保完成国家碳强度下降目标。

《工作方案》还提出，要支持优化开发区域碳排放率先达到峰值，力争部分重化工业2020年左右实现率先达峰，能源体系、产业体系和消费领域低碳转型取得积极成效。

对此，马爱民分析，我国的总体目标是2030年达峰，并争取尽早达峰，但每个地区、行业情况不一样，因此会有先有后。简单来说，沿海发达地区要率先在“十三五”期间达峰，而有些地区可能晚于2030年。

根据中国达峰先锋城市联盟的统计，目前，中国已有23个省区和城市试点提出2030年前（含2030 年）达到二氧化碳排放峰值。其中，宁波、温州等8个城市提出在“十三五”期间（2016-2020）达到峰值，武汉、深圳等7个城市提出在“十四五”期间（2021-2025） 达到峰值，延安、海南等8个省市提出在“十五五”期间（2026-2030）达到峰值。

从峰值目标落实看，温州、晋城、南平等多数城市把达峰作为低碳城市试点工作实施方案的主要发展目标，明确了主要任务、重点工程、保障措施；苏州、青岛等城市印发了低碳发展规划，制定了分阶段、分领域的达峰路线图；赣州市出台了关于建设低碳城市的意见，把尽早达峰作为城市转型主要目标；镇江市、武汉市等还在“十三五”经济社会发展规划纲要中，明确提出要力争实现碳排放峰值。

2017年启动全国碳市场

《工作方案》的另一大主要抓手则是建设和运行全国碳排放权交易市场。具体来说，包括建立全国碳交易制度、启动运行全国碳市场、强化全国碳交易基础支撑能力。

《工作方案》称，2017年启动全国碳排放权交易市场。到2020年力争建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳排放权交易市场，实现稳定、健康、持续发展。

自1月份国家发改委办公厅公布《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》后，各省市开始按通知要求开始了重点排放企业名单制定、企业温室气体排放数据报告报送、第三方核查等工作。

其间，因为各地经验不足等原因，5月国家发改委气候司曾下发内部通知，各地提交的名单中仍存在覆盖范围不统一、企业信息不完整等问题，影响了下一步工作的开展，为此将对报来的拟纳入企业名单和碳排放数据进行复核。

如今，离2016年结束只剩下50多天，据知情人士透露，企业名单已初步完成，有待主管部门向社会公开。各地的企业温室气体排放数据报告已上报，国家发改委还需要沟通、审核，对不符合要求的提出进一步改进和完善的建议。

在制度上，全国碳排放权交易配额分配方案已上报国务院，预计年底前获批。全国碳市场国家和地方两级管理体制将表现为，中央层面主导方法和标准，省级层面管理配额分配、履约监管。中央将为地方预留部分配额支配权。若地方不按中央方法采取配额分配，企业有权投诉和抗权。

其中，配额将采取基准法和强度下降法，以基准法为主。履约将按行业、地区分批均匀地分配在一年中，因此碳市场的监管将属地化、常态化、机制化。

目前，各省市已备案295家第三方核查机构，而全国碳市场开启后，将由国家碳交易主管部门对第三方核查机构严格规范并备案。现有的核查机构，国家发改委要对其评估，预计将淘汰一部分。被淘汰的核查机构所做的核查工作，需要重做。

除了《工作方案》所指明的主要目标和重要任务，马爱民认为温室气体控排工作仍有两大问题需要解决。

首先，目前社会对应对气候变化的认识还是不够，也缺乏有效的法律保障。他表示，应对气候变化法尚未出台，现有的政策大多停留在行政规章层面，应当要有配套法规。很多法律都跟气候变化相关，但多年前制定时对气候变化关注不够，修订时应当纳入。

其次，相关制度上需要有所创新。“这些年行政管理体制机制都有变化，气候变化工作的制度创新也要跟上。在市场机制上，企业承担减排任务最关心的就是成本和竞争力的问题，因此未来很重要的任务就是帮助企业降低融资成本，”马爱民分析，“虽然《工作方案》提到了但比较简单，而且这不单是政府的职责，还涉及到金融、商业等领域的多项改革。”

他表示，《工作方案》是全国性的指导工作文件，未来各地区、行业、部门确定发展规划时，都应将“十三五”控制温室气体排放的要求纳入。