◆敖平富

十八届五中全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这是党中央的重大决策部署之一，也是环保管理体制的重大改革创新。9月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），为今后一段时期全国实施垂改厘清了思路，是各地推进垂改的基本遵循。目前，各地正在按《意见》要求，积极稳妥推进环保管理体制改革，加快构建完善新型环境监管体制机制。

现行体制与新体制顶层设计的关系

习近平总书记指出现行以地方为主的环境管理体制存在“4个突出问题”：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求；四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

改革开放30年以来，经济快速发展，但生态环境问题却越来越突出。究其原因，根本还在于环境管理体制机制不适应，缺少科学合理、规范刚性的制度安排，不能破解发展与保护的矛盾。现行以块为主的地方环境管理体制，使一些地方和部门重发展轻环保，使环保责任难以落实。因此，增强环境管理体制权威性，平衡和处理好发展与保护的关系，是解决环境问题的核心。

围绕解决习近平总书记指出的“4个突出问题”和《意见》要求，进一步改进工作思路和管理模式，统筹谋划，系统设计。

一要落实地方政府及其相关部门的环保责任，全面增强环境管理体制的统一性、权威性、高效性和执行力。

二要建立党政领导干部生态环境损害责任追究等制度，解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预。

三要建立统一监管所有污染物排放的环保管理制度，要进一步统筹跨区域、跨流域环境管理的问题。

四要从资金保障、人员编制、机构设置等方面规范和加强环保机构队伍建设。按照生态系统整体性，推进环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化，逐步实现环境治理体系和质量能力现代化，为推进绿色发展提供持久动力。

环保部门与相关部门的关系

长期以来，环境监管事权分散在多个部门中，“九龙治水”“碎片化”现象突出，既影响监管职责的落实，也削弱了行政效能，环保部门统一监督管理作用难发挥。有效实施环境保护统一监督管理的前提是各行业、部门各司其职，履行法定环境监管责任。只有职责得到明确，划分到位，体制才能得到理顺。《意见》要求以清单的形式落实地方各级党委和政府及其相关部门的责任。

一要进一步强化属地负责，推进各级地方政府履职。

二要明确各部门环保职责，尤其要在经济社会发展和资源开发环节统筹兼顾环境保护，形成管发展管环保、管行业管环保、管生产管环保的工作格局，进一步落实党政同责、一岗双责、终身追责。

三要推动出台地方环境保护立法，从地方立法上解决改革中存在的部分体制机制问题，从顶层设计上解决环境保护职责边界模糊、交叉冲突、尚未界定等问题，推动环境保护职责法定化。

四要明确不同层级环保部门的法律关系，构建权责匹配的环境执法体系，保障环境独立执法。通过管理职能的优化整合，调整理顺各级环保部门与地方政府及其相关部门之间的责、权、利和考核、奖惩机制等系列关系，形成各方主体责任明确、多元共治的局面。

环保条上与地方块上的关系

环境问题因经济社会发展与生态环境保护的不协调而产生，其复杂性决定了解决环境问题需要地方政府综合管理与协调配合，需要汇聚全社会的智慧与力量。

环保部门要充分参与宏观决策，加强综合协调职能，大力推动政府环境责任落实，充分调动各行业、各行政单元积极性，推动各部门制定有利于环境保护的政策、制度和措施，并督促落实。

环保部门既是技术性部门，又是综合性部门；不仅是行政部门，还是执法部门。在推进实施改革中，要重点强化环保督政，也就是环境监察，解决好“督什么”“谁来督”“怎么督”“结果运用”4个问题。

一要明确环境监察的内容。督促地方政府及相关部门落实应依法履行的环境保护职责和任务。

二要构建专司督政的环境监察队伍。通过省级党委政府授权，履行督察督办职能，加强环保部门与地方政府及相关部门之间的行政协调。

三要建立健全环境监察机制。制定出台相应的规定办法，与中央环保督察联动协调，解决环保公共政策在部门之间的贯彻和落实问题。

四要强化环保考核，把环保实绩和监察结果纳入经济社会发展实绩和部门绩效考核。

五要强化监察结果运用，严格责任追究，建立完善党政领导干部任期生态环保责任制、问责制和终身追究制。通过加强环境监察督察问责，用好法律赋予的权力和手段，促使地方党委政府及相关部门更好履行环保责任，变环保部门单打独斗为各级各部门齐抓共管，加快形成政府主导、各方主动、市场激励、社会动员、公众参与的现代化环保治理体系。

改革与稳定的关系

环境保护部部长陈吉宁强调：“环保管理体制改革要平稳有序推进，在改革没有铺开之前，地方各级环保部门机制不变，责任不变，任务不变，确保环保系统思想不乱、队伍不散、工作不断、监管不软。”

环保管理体制改革牵涉面广，敏感度高，情况复杂，在解决老问题的同时，也会带来新挑战。在《意见》确定的改革基本原则和框架下，省级环保部门应该积极抓好基础工作，为党委政府推进改革当好参谋助手，要积极稳妥开展改革，又要抓好队伍稳定，保障平稳过渡。

一要及时向省级党委和政府做好汇报，主动有为。

二要与省级组织、编制、财政、人社等部门进行充分协调沟通，争取其支持。

三要充分借鉴国土、税务、质监、工商、食药监等部门改革成功经验。

四要与市县党委、政府以及地方环保局和监测、监察执法机构深入交流，明确权力边界和职责关系。

五要开展本行政区域环保机构人、财、物等摸底调查，摸清底数，掌握情况。

六要建立专门工作班子，落实相关保障。对改革中涉及的机构设置、领导体制、财政投入、职能定位、事权划分、干部培养交流等问题，要进行重点研究，力争做到环保家底清楚、机构设置清楚、职责划分清楚、环保督政清楚、工作节点清楚。

改革既要符合落实《意见》精神，又要充分结合地方环境管理体制特点，以及地方环保工作实际情况，着力补齐生态环境突出短板，提高人民群众环境获得感，确保新老体系平稳过渡，推动环保事业发展壮大。

作者系重庆市委党校研究生