胡桓平 潘海婷

《“十三五”环境影响评价改革实施方案》发布半年来，多地不断优化环评制度，进行环评改革试点。针对现行的《环境影响评价公众参与暂行办法》存在的公众参与责任主体界定不明确、公众参与数据评价模糊等问题，《实施方案》也提出了明确的改革方向，要求制定专门的参与办法，进一步提高公众参与的有效性。结合工作实际，笔者认为，建设项目环评公众参与制度设计可从以下方面着力。

首先，科学确定公众参与的对象范围。对某项具体的环评，哪些人或单位要被纳入参与范围要有明确规定。公众参与的针对性不强，不利于真实反映群众意愿。特别是对本就存在一些社会矛盾的地方，要严防被那些怀有其他目的的人员利用。确定合适的公众参与对象范围应遵循针对性、适度性和可操作性等原则，严格限定为受项目环境影响范围内的公众。

公众参与中被调查的应是直接当事人，并畅通其表达诉求的渠道。不能缩小范围，使调查不全面，也不要把无关人员吸收进来，使调查复杂化。为此，公众参与管理办法要依据环评报告书划定框架。此外，要根据影响规模确定是全面调查，还是按照一定的比例范围开展抽样调查。既增强公众参与的代表性，同时保证广泛性。

其次，确定公众参与的责任主体。由于一直未对建设项目环境影响评价公众参与主体责任进行明确划分，因此很多企业存在认识上的误区。以为公众参与是环评单位的事，花了钱，环评单位就要想方设法完成公众参与。完全把公众参与当做建设项目能通过审批的敲门砖，存在闯关现象。由于对公众参与的定位不准，造假者有之，敷衍者有之，导致公众参与的实际有效性大打折扣。

实际上，公众参与是项目建设得到周边群众认可的过程。任何建设项目都不可避免地会产生环境影响，需要得到有关群众的理解和支持。公众参与就是把潜在的环境风险真实地告诉受影响人群，保证其环境知情权，并承诺采取有效的防护措施。

公众参与本质上是通过科学的宣传使受影响群众接纳建设项目，因此，完成公众参与的责任主体是建设单位，其应采取多种措施展示环境安全性，并得到受影响群众的认可。至于公众参与的形式，既可由建设单位自行开展，也可委托第三方机构实现。但不管是自行还是委托，都应保证信息公开和公众参与的真实性，最终由建设单位对公众参与评价结果的真实性负责。

有效的公众参与需要建设单位与受影响人群良性互动，增进了解，特别是倾听群众意见，合理回应，做好充分的解释与沟通。而对于在公众参与中弄虚作假的建设单位，应采取不予项目审批、罚款、纳入诚信黑名单等惩戒措施。

第三，分类分级组织公众参与。建设项目的规模、行业、性质等不同，对环境影响的程度和范围也迥异，不应搞千篇一律、一刀切式的公众参与。要建立分类管理模式，根据行业类别、规模等特征，采取有差别的公众参与方式和流程。例如，对编制环评报告书且较为敏感，可能对环境造成影响或潜在影响的行业和项目，应充分征求公众的意见。而对环境安全性高的一般项目，可以简化公众参与的程序和要求。为此，可编制名录，分类分级开展。

第四，客观评价公众参与结果并建立有效的反馈机制。公众参与结果应成为建设项目评估或审批的重要参考，但不能是唯一的决定因素。应参考其他行业，建立表决机制，支持比例达到一定程度就认为项目建设可行，不能要求100%的满意度。当前，群众的诉求比较复杂，完全统一认识是不现实的，不能因为少数人的错误坚持而耽误了项目建设。优化公众参与内容设计，重要的否决性的条款与一般性条款要区分开，防止无原则纷争。分类回应收集到的意见建议。对合理的意见建议，要充分吸收和落实；不合理的可不予采纳，但要及时向有关人群反馈相关信息和不予采纳的理由。有的项目能够满足环境标准要求但公众强烈反对，反映了沟通不畅，建设单位应改进交流方式，正确引导舆论，积极争取支持。

建设项目环境影响评价公众参与是维护公众环境权益、畅通公众环保诉求的重要渠道。随着社会实践的发展和形势的变化，特别是群众环境意识的提高，要尽快优化建设项目公众参与制度设计，使其真正发挥应有作用。