◆中国环境报记者崔煜晨
热度不减的政企合作（PPP）模式近来受到国家多部委的政策规范：上个月上旬，财政部颁布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金【2017】92号）（以下称“92号文”） ，随后国务院国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管【2017】192号）（以下称“192号文”）。
大岳咨询总经理金永祥在近日举行的2017中国环保上市公司峰会上表示，过去4年的PPP发展是一场大型社会实践，不可能没有问题。在实践中完善政策，再用形成的新政策去规范PPP项目，能够企业重振信心。经过沉淀后的PPP市场将更具生命力。
业界认为，随着各项政策发挥规范效力，一方面注重专业运营的环保公司优势凸显，或迎利好；另一方面，此前央企高歌猛进获得大量PPP项目，现在央企进入PPP市场的行为得到规范，特别是以民营企业为主的环保行业，民营资本可能步入春天，获得更多市场空间。
“重建设轻运营”局面有望改善
可用性付费与绩效要求挂钩， 专业环保运营商将迎来更多发展机会
财政部PPP中心的数据显示，截至2017年9月底，全国各地政府和社会资本合作综合信息平台中的入库项目合计14220个，累计投资额17.8万亿元。
“相比以前的融资平台、BT（建设—移交）、土地财政等，PPP模式更具优势，更加公开透明，能发挥制约政府投资冲动的作用。”金永祥认为。但实践中一些地方政府把PPP模式简单地作为投融资手段，产生了风险分配不合理、重建设轻运营、绩效考核不完善等情况，累积了隐患。
对此，财政部92号文强调要进一步规范PPP项目运作。其中包括，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作。下一步政策方向为，优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目。同时，集中清理入库项目。
维尔利董事长李月中表示，92号文不仅对PPP项目提出很多前期条件和要求，还更加重视项目的全生命周期，有利于提升垃圾处理、生态修复等环保项目的质量。希望通过这些政策形成更好的监管，让更多具备运营实力的企业成为政府的合作伙伴。
济邦咨询董事长张燎也认为，环保类PPP项目如果要走出“重建设轻运营”和基建企业主导的局面，要充分利用现在的政策规范。专业环保运营商在迎来更多发展机会的同时，还要充分发挥技术优势。
近年来，大型建筑央企进入环保行业，对环保企业造成不小的冲击，也改变着行业格局。而这些企业多以基建为主，对项目的后期运营可能并不专业。
同时，早期项目政府付费部分包括“建设可用性+运营维护绩效付费”，仅针对运营维护费用进行按绩效考核付费，不少项目的运营服务费在整个投资额中占比较低。有专家透露，实际上按照项目设计，无论运营绩效好坏，对社会资本方获得建设可用性付费、收回投资成本的影响不大。因此，“重建设轻运营”的现象普遍存在。
“92号文的一大亮点是要求新项目入库必须捆绑30%的绩效，能够使注重运营的企业发挥实力。”E20研究院执行院长薛涛说。
他解释道，可用性付费与绩效要求挂钩非常及时，可以避免PPP领域“重建设轻运营”的现象进一步恶化，而捆绑的关键在于所对应的绩效。比如，对黑臭水体PPP项目捆绑以河道断面长期改善作为绩效基点的考核要求高，较难完成。高考核标准有利于避免社会资本只重视工程建设，忽略项目运营。
“国进民退”现状将缓解
对央企的管控趋于严格，但留给民企的市场空间也有限
“在水环境PPP项目中，我们掌握的情况是国企占80%市场份额；垃圾焚烧项目中，国企市场份额占比也达到60%。”薛涛介绍说。
对此，李月中表示，作为民营企业，在参与环保类PPP项目竞争时，遇到的最大问题之一是与央企、国企竞争的不公平。据他透露，有的政府招标项目里对企业性质甚至有明确要求。民营企业只能抱着积极参与的心态，对有些不能做合作方或投资者的项目，通过为央企、国企提供解决方案、装备和技术等方式参与。
近来国资委发布的192号文有望缓解这一现象。文件强调，央企不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担过多风险。
金永祥认为，国资委规范PPP项目的“靴子”也落地了。按国资委文件有能力提供资本金的央企不多，仅“名股实债”一条，就“打击”了大多数已经落地的项目。那么，以后的项目如果不用资本金怎么解决资金来源问题、被排除的项目要回到政府购买服务还是采用政府实质性出资的专项金融债方式，目前国家也在做政策选择。
另外，192号文中还规定“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%”，明确了相关企业PPP业务规模的上限；而“资产负债率高于85%或近两年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目”又对参与投资PPP项目的企业进行了限制。
“对PPP影响比较大的，一是规定央企PPP项目的规模，二是负债率不得高于85%，央企的负债率一直比较高。”金永祥说。
薛涛分析认为，可以预期的是，192号文结合财政部对PPP的规范要求和对纯政府付费项目的审慎推进要求，未来央企尤其是建筑类央企在PPP领域的突飞猛进状况会有所改变。
192号文之后，国家发改委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，提出了10条指导意见，如分类施策支持民间资本参与PPP项目、鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产、加大民间资本PPP项目融资支持力度、评选民间资本PPP项目典型案例等。
然而，有业内人士表示，这些政策的出台时机巧妙，因为根据“水十条”等考核目标，目前大型PPP项目已基本完成前期建设，开始投入运营。换言之，圈地已基本完成。
“政策的规范给PPP项目创造了整理、再出发的机会。”全国工商联环境商会会长、博天环境集团董事长赵笠钧认为。但是，虽然政策对央企继续进入PPP市场进行了规范，由于目前很多项目机会已经释放，未来留给民企的市场空间不会太大。
桑德环境董事长文一波也表示，目前企业正在控制风险，对重资产的PPP项目等进行调整。未来，在桑德的业务构成中，PPP项目将调整到适当比例。
北京：强调考核，提高民营资本参与度
《北京市推广政府和社会资本合作（PPP）模式奖补资金管理办法》近日出台，结合当前财政部对PPP工作规范实施的各项要求，从财政资金支持政策层面更加突出落实PPP项目规范运作、透明高效的要求。
其中的亮点是，一方面，对奖补资金拨付依据进行调整，建立各区PPP工作考核体系，考核结果与奖补资金挂钩。另一方面，发挥资金引导作用，提高民营资本参与度，办法新增民间资本参与PPP项目奖励条款，同时拓宽奖补资金使用范围。
江苏：严禁歧视民资，奖补适度倾斜
为鼓励和支持民营资本参与PPP项目，江苏省近日提出了4项具体举措：
一是严禁排斥、限制或歧视民营资本参与PPP项目的行为，鼓励民营资本作为社会资本参与全省能源、水利、环保、市政工程等公共服务领域PPP项目，新增服务和产品供给。
二是PPP项目实施机构应当根据项目特点和建设运营要求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件，保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。
三是进一步降低民营资本参与PPP项目条件门槛。不得在PPP项目资格预审文件、项目采购文件中对民营资本设置任何差别条款和歧视性条款，否则项目不得进入采购程序。对纯民营资本或由民营资本牵头的联合体参与PPP项目采购活动的，保证金不超过项目预算金额的1%。
四是通过江苏省PPP融资支持基金、PPP项目以奖代补资金等方式向民营企业参与的PPP项目予以适度倾斜，支持和补助标准在办法规定的标准基础上增加10%。
