11月29日-12月10日，《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方会议暨《京都议定书》第6次缔约方会议在墨西哥坎昆举行。在会议最后一刻，190多个国家的代表一致通过由25份文件组成的《坎昆协议》，为近一年艰苦的国际气候谈判作了一份小结。

　　一 《坎昆协议》：摘下挂在低处的果子

　　2010年的国际气候谈判进展极其缓慢。在哥本哈根会议的阴影下，各方在重启工作谈判时面临的首要问题就是停止相互指责，以实际行动重建信任。这就需要国际社会从几近破裂的哥本哈根会议中汲取教训、加以反思，重振合作意愿。各方开始面对现实，不再期望在短期内达成具有法律约束力的全面气候协议。先易后难，在相对易于达成共识的领域率先取得突破成为务实之选。通过控制森林砍伐和森林退化等措施削减排放、给予发展中国家资金、技术转让等较为单纯的议题成为谈判桌上的优先处理事项。

　　在中国、印度、巴西等新兴大国的有力推动下，上述议题在坎昆会议取得宝贵成果。首先，发达国家允诺向发展中国家提供资金支持以控制森林砍伐、防止森林退化，并通过加强林地管理等措施减少温室气体排放。再者，新设“绿色气候基金”，并强调尽快落实哥本哈根会议上确定的快速启动资金。发达国家亦承诺将启动2020年前每年提供1000亿美元资金计划，以帮助最不发达国家及发展中国家增强应对气候变化能力，实现“绿色发展”。第三，建立低碳技术转让机制，通过“技术执行委员会”和“气候技术中心”确定发展中国家的技术需求并给予满足。第四，建立“坎昆气候变化适应框架”，负责规划、选择并实施适应气候变化行动。

　　《坎昆协议》当然只是国际气候谈判进程中的迈出的一小步，是各方相互妥协、大大降低期望值的结果，但是其对于推动国际气候合作的积极意义仍然值得肯定。正如《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书克里斯蒂娜?菲格雷斯所言，“希望之灯再次点燃，人们对通过应对气候变化多边进程获致成果的信心得以恢复”。事实是该文件最终赢得与会190多个国家的支持，对于会场内外否定联合国框架下多边磋商机制有效性的声音形成有力回击。它推动国际社会进一步确认了《哥本哈根协议》中的各项承诺，将近一年来国际气候谈判的具体成果以正式文件的形式锁定下来，为进一步讨论奠定了具有广泛共识的基础。更为重要的是，它维持了国际社会在应对气候变化领域的合作氛围，在一定程度上扭转了哥本哈根会议所加剧的各谈判主体“互信弱化”的情形，并发出了明确的市场信号，鼓励投资者持续增加在绿色技术领域的投入，推升发达国家提高其减排承诺目标的意愿。

　　二 三大分歧：绕不过去的“坎”

　　《坎昆协议》是发达国家和发展中国家降低期望值并相互妥协的结果，为了达成挽救阴云笼罩的气候谈判进程，各方在坎昆会议上暂且绕开了构建未来国际气候变化合作机制所必须的面对核心议题。这些议题在2010年谈判中不仅没有定论，反而呈现分歧加深的趋势，未来各方仍将不免就此展开正面交锋。

　　首先，国际气候谈判是否继续在联合国框架下进行。长期以来，联合国是国际社会就国际气候协定展开谈判的唯一合法性的平台。1972年，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开“联合国人类环境会议”，联合国环境规划署随之成立，建立国际气候变化机制的进程启动，气候变化问题纳入国际高级政治议程。1992年，《联合国气候变化框架公约》通过并规定，每年召开一次缔约方会议，研讨具体实施公约的相关措施问题。1997年，在日本京都举行公约第三次缔约方大会，149个国家和地区的代表通过了《京都议定书》，依照该机制的设计思路，在2008年至2012年第一承诺期，发达工业化国家率先承担减排指标，发展中国家不承担强制性减排义务。这些文件奠定了国际社会应对气候变化、开展相关国际合作的法律基础。

　　但是，《京都议定书》第一承诺期期满之前的谈判中，发达工业化国家企图规避在《公约》及其《京都议定书》等所规定的2012年之后第二承诺期强制性减排义务，并强加中国、印度等迅速成长的发展中大国以不适当的减排责任，以各种理由延宕、阻碍谈判，试图另起炉灶。在布什政府后期，美国即主持召开了四次“世界主要经济体气候变化会议”。而奥巴马政府也启动了“主要经济体能源安全与气候论坛”等。发达国家，如美国、德、法等还试图以G8+5或G20等平台讨论并决定未来国际气候协定的主要内容，从而在事实上搁置或替代联合国框架。

　　当然，联合国不能“包打天下”，借助框架之外的讨论确实有助于推动气候谈判在特定领域取得突破。比如，在今年5月召开的国际环境部长会议上，法国和挪威即促使巴西、印尼等热带雨林国家与发达国家就资金援助深入商讨。发展中国家的基本立场则是不排除在其他国际场合就气候变化议题交换看法。不过，这些讨论应是对谈判进程起到补充作用，而不是以替代联合国框架为目的。

　　坎昆气候大会最终达成获得各国普遍支持的具有实际内容的协议即是对联合国框架的再次确认。联合国框架虽然不断受到挑战，但未来仍将是开展国际气候谈判的主渠道。

　　再者，国际气候谈判是否继续以双轨机制为依托。即便发达国家接受谈判在联合国框架下进行，也依然试图将当前“双轨”并行的机制化为其所需的某种“单轨”形态。所谓“双轨”，一是依照《京都议定书》规定，继续讨论并确定附件一国家 2012年后的减排承诺问题，设立“附件一国家未来承诺特设工作组”负责起草谈判案文；二是在《联合国气候变化框架公约》下，为推动发达国家全面履约并向发展中国家提供技术与资金支持，拓展双方合作空间，启动长期合作行动对话进程? 2007年，巴厘岛气候大会通过《巴厘岛行动计划》，正式设立“长期合作行动特设工作组”，负责就长期合作行动的内容及方式提出方案?

　　发达工业化国家企图使双轨谈判合二为一?在哥本哈根大会前，就释放出没有任何合法性的“丹麦草案”。在今年的谈判中，更有国家试图以偷梁换柱手法，极力鼓噪完全以《哥本哈根协议》、《坎昆协议》取代两个工作组案文作为进一步谈判的基础?这些作法的实质就是将发展中国家与发达国家等而视之，罔顾发展中国家薄弱的经济实力和气候变化减缓与适应能力，强行赋予其约束性减排责任?

　　就坎昆会议的结果来看，双轨并行机制暂时得以维护，但是面临的压力正在增加。会议期间，日本、俄罗斯等首先发难，明确表示，将不在《京都议定书》第二承诺期作出量化减排指标承诺。美国、加拿大等与之呼应，坚持其一贯的否定姿态。《京都议定书》岌岌可危。发展中国家坚持认为，双轨谈判机制存废之争绝不是简单的程序性问题?《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等国际法律文件构成国际气候谈判的法律基础，根据其精神所设计的双轨机制具有合法性，理应得到各缔约方的尊重与支持?它不仅凝结了几十年来国际气候谈判的成果，而且在深化国际气候合作方面担负着承前启后的使命。抛弃《京都议定书》就意味着否定国际气候谈判的“双轨”并行机制，否定“巴厘路线图”授权，以《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等为基础的应对气候变化机国际制将被架空?目前，《公约》轨道谈判的进展快于《议定书》轨道的趋势显著，未来出现某种“合轨”形态的可能性不能排除。

　　第三，国际气候谈判中是否继续遵守“共同而有区别的责任”等原则。在《公约》及其《京都议定书》的谈判过程中，国际社会就开展国际气候合作的基本原则达成若干共识，即“共同而有区别的责任原则”、“成本效率原则”、“风险预防原则”及“可持续发展原则”等。这些原则已经成为国际社会采取集体气候行动的根本依据。其中，“共同而有区别的责任”居于核心地位。所谓“共同而又区别的责任”一方面是指人类对保护环境资源负有共同的义务；另一方面，必须同时承认之所以造成当今的环境问题，发达国家和发展中国家在所应承担的历史责任不同，而且在应对和解决相关问题时两者的能力（如资金、技术等）也不同。所以，发达国家不仅应承担更多的责任，而且负有帮助发展中国家减缓和适应气候变化影响的义务。在今年的谈判中，发达工业化国家屡屡试图抛弃这一原则。比如，故意回避自身的历史责任，片面指责中国、印度等发展中大国近年来温室气体排放量的迅速增长，而不顾其改善民生、促进经济与社会进步的基本生存和发展权利，在减排目标、透明度等问题领域以混淆视听的手法，转嫁其应承担的责任。

　　尽管发展中国家集团内部在诸多具体问题上亦有分歧，但都坚决支持继续以“共同而有区别的责任”原则作为国际气候谈判及合作的基础性原则。坎昆会议上，相关原则得到确认。《坎昆协议》认可，发达国家的约束性减排行动与新兴国家的自主行动将得到区别对待等。不过，未来各方围绕“共同而有区别的责任”的内涵及适用对象等细节的斗争仍将激烈。

　　三 德班之路绝非坦途

　　《坎昆协议》在年终岁尾给世人带来一些乐观和期待的情绪，但是，来年德班会议的任务之重并不因此会有所减轻。坎昆会议的所有成果都需要在此间落实，一系列问题和细节有待进一步通过谈判、磋商加以明确和解决。比如，《京都议定书》第二承诺期命运为何；补助发展中国家减少森林砍伐及防止森林退化行动的资金从何而来，如何使用；“绿色气候基金”的资金来源、管理和分配机制等如何设计，世界银行对此业务的托管是否合理；发达国家对所允诺的快速启动资金及2012年之后资金怎么筹措，如何与《坎昆协议》中的相关规定对接；技术转让机制如何才能实现有效运作等等。落实既有协议条文本身就已经是一项极尽艰难、细致的任务。

　　上述各方暂且回避的那些最为棘手的原则性难题不可能被永远搁置，必然会出现在前往德班的路上。附着于每一个原则问题的特定分歧如果处理失当都可能将谈判带入万劫不复的境地。回顾一年来的谈判，在减排或自主行动的“可测量、可报告、可核证”、“国际磋商与分析”等所谓透明度问题上，发达国家与发展中国家之间针尖麦芒式的对抗所导致的是整个谈判进程的胶着。

　　金融危机以来，尽早实现经济复苏、增加就业等成为西方发达国家的优先事项，与国际社会携手应对气候变化的兴趣降低。同时，美国、澳大利亚等重要谈判主体在国内推动气候与能源立法工作频频遇阻受挫，导致其参与国际气候合作力不从心。中国、印度等新兴国家经济逆流而上，走势强劲，在危急中不退反进。而大多数发达国家则仍受金融、债务危机综合征困扰，步履沉重。考虑到未来国际竞争力，发达国家不愿自缚手脚，对在未来气候变化国际机制中承担更大责任的意愿大大降低，反有借规则制定之机打压新兴国家之意。

　　发展中国家集团之间的裂隙呈加大之势。尤其是作为重要谈判主体的基础四国之间，由于国情、产业结构等差异，对于未来国际气候变化机制的主张与诉求难以保持一致。随着发达国家施压力度上升，其联合的脆弱性更为明显。同时，新兴国家与小岛国、最不发达国家、意识形态色彩浓厚的玻利瓦尔联盟之间的关系也更为复杂、微妙。

　　联合国环境规划署认为，全球温室气体排放量仍处于上升趋势，或将在2015-2021年间达到峰值。也就是说，在未来一段时间里，各国的能源消费结构不可能发生根本改变，化石能源依然居于主导地位。基于这样评估与现实，可以想见各谈判主体寻求有限排放与发展空间的分享之道必将困难重重，通向德班的道路绝非坦途。