1978年，改革的春风吹暖了华夏大地，也给孕育不久的中国环保事业带来了勃勃生机。在这一年的最后一天，中共中央批准了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》，指出“消除污染，保护环境，是进行社会主义建设实现四个现代化的一个重要组成部分……我们绝不能走先建设、后治理的弯路。我们要在建设的同时就解决环境污染的问题”，从而在我党历史上第一次以党中央的名义对环境保护做出直接指示，我国环保事业正式步入了改革创新的新时期。也就是从那天开始，中国的环境保护事业走上了凝聚先行者智慧力量、探索优化经济发展道路的风雨征程。

　　1978年~2008年，是党和国家对环境保护事业的科学把握不断深化的30年，是环保工作从“单打独斗”到最终融入经济社会发展全局的30年，是环保部门和环保人不懈寻求自身定位、发展道路并担负起历史使命的30年。在中国环保事业大发展即将又一次启程的时刻，我们有理由也有必要回望奋斗历史，梳理发展历程，一起诉说昨天的故事，期待明天更大的辉煌。

　　■从临时办公室到中华人民共和国环境保护部，环保部门机构和能力不断增强，成为承载政府公共服务职能的重要载体

　　2008年3月11日下午，十一届全国人大一次会议第四次全体会议上，国务委员兼国务院秘书长华建敏同志宣布了各界期待已久的“大部制”改革方案:15个国务院机构涉及调整变动，4个正部级机构被合并或撤销，而作为唯一升格的部门，新的环境保护部在综合协调、宏观决策上的职能增加成为各界关注的焦点。

　　“这是几代环保人的期盼，昭示了国家发展和前进的方向，凝聚了人民的意志，环境保护事业站在了新的历史起点上。”就任环境保护部部长的周生贤和几代环保人一样难掩激动。历经分分合合、上下曲折的35年，随着环境保护部的成立，和紧随其后的职能、机构、人员的不断调整，社会各界期盼的环保大发展已经迈出了可贵的第一步，环境保护从体制机制上已经进入国家政治经济的主干线。

　　35年前的1973年，国务院召开的第一次全国环境保护会议被认为是中国环保事业的开始。在很多亲历者看来，这次会议“使大家从模糊的认识中猛醒过来。它的功绩，不仅在于它制定了一些方针、政策，最主要的是唤起了国人，特别是各级领导对环保问题的重视。”

　　“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代。”正是发展热潮中粗放型增长方式造成我国环境污染加剧的形象写照。1972年，我国接连发生引发社会巨大反响的大连湾、北京官厅水库水污染事件，环保问题开始引起中央的高度重视。在周恩来总理的亲自过问下，我国制定了环境保护工作规划，成立了国务院环境保护领导小组，由时任国务院副总理的余秋里出任组长。

　　领导小组设立了一个没有编制的临时性机构——办公室，职能和人力、物力都非常有限。一直到1982年，随着城乡建设环境保护部的成立，我国的环境保护工作才算是走上正轨。早在那年的机构改革中，就有业内外的人士提出了建立环保部的设想，可惜当时环保问题还远未成为全社会共识，最终未被采纳。

　　在撤销临时机构“国环办”后，于当年5月4日成立的城乡建设环境保护部环境保护局却因为遇到了组织协调、程序职权上的障碍而无法有效开展工作。在包括曲格平在内的第一代环保人的建议下，在当时分管环保工作的国务院领导重视下，1984年5月，国务院成立了由李鹏副总理任主任的环境保护委员会，国家30多个部委领导人成为了委员。其办公室设在城乡建设环境保护部，由已经更名的国家环保局代行其职。一直到1998年被撤销的14年时间里，李鹏、朱镕基、温家宝，共和国的总理们曾先后在这个委员会任职，为“研究审定环境保护方针、政策、提出规划要求，领导和组织协调我国的环境保护工作”发挥了巨大的作用。

　　进入上世纪80年代以来，面对和经济一样发展“迅猛”的污染势头、层出不穷的环境问题，设在城乡建设环境保护部里的国家环保局已经远远不能满足环保工作实际需要，克服环保机构人、财、物管理体制上先天不足的状态，已经非常迫切。于是，从国家环保局，到国家环境保护总局，直至发生在今年春天的那次历史性跨越，在20年的时间里，中国的环保机构完成了极具中国特色的三级跳，并在全国环境保护系统实行以地方为主的双重领导管理体制，在监督执法、综合管理、宏观协调、公共服务职能等各方面完善职能。

　　从曾经的环保部门为机构改革“让路”，到环保成为机构改革的重要内容，反映了党和国家对科学发展、对政府职能、对环保工作的科学把握不断得到深化，充分表明党中央、国务院对环境保护的高度重视和深入贯彻落实科学发展观的坚定决心。

　　从此，环境保护历史性转变有了坚强的组织保证，环境保护管理体制机制建设迎来了难得的发展机遇，环保事业大发展大繁荣又一次赢得了强大的动力和活力。

　　■从寥寥数语到国务院专门印发，环保规划内容不断完善，成为环保工作优化经济发展的导向图

　　　　“环境保护作为最复杂的社会发展命题，最需要通过规划来进行统筹兼顾、全面部署。而环保规划也最能反映一个时期环境保护工作的理念、方法。以环保规划的演进来梳理环境保护在经济社会中地位的历史变迁，应该是可行的一个坐标系。”中国环境规划院吴舜泽研究员不但亲身参与了我国环保规划的研究制定，对其30年的发展历程也颇感兴趣。

　　事实也的确如此。我国环境规划工作是伴随着环保事业产生和发展起来的。30年来，因其与环保工作的紧密联系性，环境规划工作经历了从无到有、从简单到复杂、从局部到全面开展的发展历程，从内容上一改过去以防治为主的单一局面，着眼于环境保护、生态建设事业的各个方面予以全面推进；已经从当年国民经济发展规划中的寥寥数语，成为由国务院第一个印发的行业规划。

　　1973年，第一次全国环境保护会议上，“要对环境保护和经济建设实行全面规划、合理布局”被正式提出。从此，我国环境规划开始了孕育和尝试的初步发展阶段。1992年，我国在世界上率先制定了环境与发展十大对策，明确提出各级人民政府和有关部门在指定和实施发展战略时，要编制环保规划。2007年，国务院第一次印发国家环境保护“十一五”规划。在吴舜泽看来，规划发布规格的提高有着更深层的含义:“以往的国务院批复只是代表认可，而由国务院印发则代表其作为推动者参与其中。从部门工作到一国政府的重要任务，从一部门单打独斗到多部门协同推进，环保规划规格的提升代表了环保工作背后的推动力、工作的执行力将更为强大。他从3个方面分析了环保规划发生的变化:

　　从规划中对环保工作思路的导向性来看，“九五”、“十五”及之前的规划强调区域性、行业性，大多分为城市环境保护、农村环境保护、工业污染防治等等。而“十一五”规划则强调要素导向，水、气、渣等体现要素管理、分类实施。“过去是主要考虑工作领域和抓手，现在则是从改善环境质量入手。这样的变化让环保规划更易操作，更易考核，有利于改变‘见物不见人，见工作不见效益’的局面。规划的侧重从总量到质量最后到人体健康、生态系统，也将成为环保工作未来发展的思路”。

　　从规划对政府的约束性来看，“强调规划的实施和考核，强调刚性约束作用，是“十一五”环保规划的最大特点，从而改变了以往由于偏重预期、忽略考核而导致的‘规划规划、墙上挂挂’的局面。将两项总量指标作为国民经济和社会发展的约束性指标，进一步明确并强化了政府责任，各级政府必须要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现约束性指标。”吴舜泽说，环境保护是政府公共管理的一项主要职能，通过规划明确政府角色，充分说明了党和国家对政府公共管理职能的回归。

　　从规划体现的环保在经济发展中的位置来看，“九五”规划把环保作为污染治理放在“社会事业发展”里，“十五”规划把它当作预期目标放在可持续发展能力目标中，而“十一五”规划则将环保作为约束性指标放在转变经济增长方式中，置于经济发展的要素中，成为其题中应有之义。它深刻反映了环保在经济社会发展中地位、理念的提升，反映了环境保护从游离于经济发展之外，到最终与社会经济完全融合的过程。

　　■从末端走向前端、从单一走向综合，环境管理制度不断完善，成为从源头优化增长提高经济发展质量的重要手段

　　在促进经济社会建设与环境保护相协调、相融合、相促进的30年后，环保事业的发展已经深刻地融入了经济社会发展的大局之中，更深刻地进入了党和国家建设和发展的宏观战略统筹之中，环境保护与生产力发展和经济社会建设之间的关系和深层次规律被不断地发掘出来，昭示出来。与此同时，我国的环保工作的战略、理念、思路、方法也在不断进行着创新和深化。

　　经过30多年的探索，环保工作从单纯的污染治理逐步进入决策视野，由环保局长抓变为市长抓、省长抓；始终坚持体制、机制创新，依靠科技进步，强化环境法治，发挥社会各方面的积极性。环保模范城市、生态工业园、生态省市等创建工作逐步开展。利用环境经济政策优化环保执政能力日益得到重视，通过产业政策、投资政策、财税政策、价格政策、进出口政策等使保护环境的企业从中受益，违反规定的企业受到惩罚，成为宏观政策导向。

　　吴舜泽认为，经营管理粗放、经济素质不高、增长方式转变缓慢是造成环境污染和生态破坏严重的主要原因，解决生态环境问题必须向经济建设要答案。2003年以来，我国实施了一系列宏观调控政策措施，防止经济发展由偏快转为偏热。环境保护在遏制“两高”产业盲目发展的过程中起到了刹车的作用，成为完善宏观调控的有效手段。2003年9月正式实施的《环境影响评价法》，标志着国家把综合决策以法律法规的形式规范下来，而且将环评从单纯的建设项目扩展到各类发展规划，从而从更高层次防止环境破坏，形成合理的经济布局。

　　为顺应时代发展的要求，做好新形势下的环保工作，以2006年召开的第六次全国环保大会为标志，环保工作进入了战略性、方向性的历史性转变新时期。加快推进环保历史性转变，不仅是全面落实科学发展观的重大举措，也是党中央国务院为环保部门确定的开展新时期工作的定位、切入点和目标:即以环境保护优化经济增长，实现经济发展与环境保护二者的协调发展。

　　近年来，环保部门一方面坚持从宏观战略层面解决环境问题，从发展方式上寻根源、找办法、求出路，努力促进环境保护与经济发展的高度融合；另一方面，坚持从投资、出口、消费3个环节入手，把环境保护延伸到再生产全过程，努力建立全方位的污染防控体系。环保部门把调整产业结构作为实现污染减排目标和解决结构性污染的重要手段，积极配合有关部门淘汰落后产能，联合有关部门出台了脱硫电价、绿色贸易、绿色信贷、绿色保险、绿色证券等环境经济政策。系统防范环境污染和生态破坏，努力促进发展方式和消费模式加快转型。

　　2006年8月，原国家环保总局首次发布生态工业园区标准；2007年5月，与商务部和科技部联合在国家级经济技术开发区、国家高新技术产业开发区中开展国家生态工业示范园区建设工作。环境保护不但成为抑制经济过热的有效手段，而且也成为提高经济发展质量的推力。

　　2005年1月18日，原国家环保总局宣布停建金沙江溪洛渡水电站等13个省、市30个违法开工项目；2006年2月，对11家布设在环境敏感地区问题严重的重点化工、石化企业实施挂牌督办；2007年初，首次启动“区域限批”和“流域限批”。连续3年的环保风暴，不但提高了环保震慑力，更体现了环境优先正在从观念变为行动，环境与经济协调发展呈现了良好势头。

　　2007以来，原国家环保总局与有关部门合作陆续推出“绿色信贷”、“绿色保险”、“绿色证券”政策；发布了“两高一资”行业准入条件，公布了“双高”名录，发布了生态补偿试点指导文件等，环保部门与经济政策出口部门加强协作，积极配合，推动环境经济政策体系与相关制度建设。环境保护的要求正在渗透到经济政策的各个方面，环境保护的政策从生产领域延伸到流通、分配、消费领域，拓展到对外贸易。