□本期对话人物

　　夏光 中共党员，经济学博士，1982年参加工作，历任原国家环保总局法规司副处长、环境与经济政策研究中心室主任、副主任，现任环境保护部环境与经济政策研究中心主任，研究员，环境保护部科学技术委员会委员。长期从事区域工业污染控制经济政策、环境与经济协调机制、环境管理机制创新及国家环境宏观战略等方面的研究。

　　对话人 环境保护部环境与经济政策研究中心主任 夏光

　　采访人 记者 刘晓星 张楠

　　点击一 焦点关注：金融危机给环境保护带来警示

　　关键思路

　　经济要监管环保要实化债务要控制

　　记者:令人关注的金融危机仍在蔓延，透过危机的表象，请您谈一下此次金融危机给目前的环境保护工作带来哪些警示？

　　夏光:金融危机是一次全球性的挑战，教训是十分深刻的。金融危机是一个经济现象，同时也是国家治理中的一个共性问题。从此次金融危机中，我们可以总结出对我国环境保护工作的3点警示:

　　第一，经济要监管。资本的内在倾向是追求最大的利益，以次贷危机为发端的金融危机就是金融资本为了追求利益最大化，把成本和风险向外转移而造成的，这在经济学上称为“外部不经济性”。

　　国家监管是国际上公认的克服外部性的重要措施，它要求各国政府要对包括生产、流通、分配和消费在内的经济活动进行必要和有效的约束、引导和规范。

　　美国金融危机的严重教训之一是政府有意放松对金融衍生产品的监管，致使华尔街老板们用复杂晦涩和风险极大的金融产品误导全世界投资者，造成难以收拾的危险局面。

　　过去，我们认为国家对经济活动进行监管，对社会是有益的，但不利于经济发展。现在我们看到了，缺乏监管或者监管过弱，不但对社会产生损害，其实对经济发展本身也很不利，犹如父母放弃对孩子的管教不但会危害社会，同时也会害了孩子本身一样。

　　监管就是政府对市场交易和社会运行进行干预的行为和过程，按照OECD(经济合作与发展组织)提出的定义，监管包括“由政府或政府授予监管权力的所有非政府部门或自律组织所颁布的所有法律、法规、正式与非正式条款、行政规章等，是政府为保证市场有效运行所做的一切。”(“政府”这个词在西方语境里有时泛指所有的国家权力机构，而在我国，“政府”主要是指行政系统而不包括立法、司法体系，所以西方所说的“政府监管”在我国译成“国家监管”较宜)。

　　监管又分为经济性监管和社会性监管。经济性监管是指政府出于防止出现劣质、垄断、欺诈、暴利等负面经济后果而进行的干预活动，社会性监管是指政府出于安全、环保、卫生等公共利益目的而对经济活动进行的管理。

　　环境监管是社会性监管中的主要内容，其目的是防止和克服经济活动给社会带来环境污染和生态破坏等外部不经济性后果。党的十七大报告指出，“我国经济增长的资源环境代价过大”，这说明在我们的经济发展中环境监管的力度还远远不够。

　　缺少环保要求的经济一定是一种粗放落后的经济，而粗放落后的经济是缺乏竞争力的。环境污染和生态破坏是资本的逐利动机衍生出来的后果，仅仅依靠资本(企业)的自觉行为很难纠正，必须有强有力的外部约束。金融危机的教训告诉我们，必须加强对经济活动的环境监管，这样做既可以降低环境风险，也可以降低经济风险。

　　第二，环保要实化。金融危机的另一个重要教训是没有很好地摆正虚拟经济与实体经济的关系。知识创新、金融创新等虚拟经济是有重要意义的，因为通过这些活动可以大大扩展人类对自然规律和经济规律的认识，提高人类的生产能力来满足人们的有效需求。但虚拟经济要建立在实体经济的基础之上，与实体经济相互匹配，相得益彰。

　　金融危机的发生在一定程度上反映了把经济虚拟化的倾向，以为通过金融产品的不断衍生，而不必从事实体性的产业建设，就可以获得持续的经济增长，事实证明这种看法是危险的。这个教训对环境保护也是适用的。

　　环保要实化，是指不但要重视环境保护的理念、口号、方针、指示、政策、要求等这些上层建筑的构建，同时必须进行体制、机制、工程、监测、监察、科研、信息等“实体性”的环保能力建设，这种“实体环保”是整个环境保护大厦的基础和主体。环保要实化就是要有实实在在、真金白银的投入。

　　近几年来，国家不仅出台了一系列环境保护的激励性政策措施，而且还专门设立了节能减排、环保能力建设的专项资金，很多地方通过建设生态省和创建国家环保模范城市，在产业结构调整、城市环境整治等方面投入了巨大的力量，这些都是将环保“实化”的重要举措。

　　但是，从总体来看，我国的环境执法、监测、决策、信息等方面的能力，相对于经济发展带来的巨大环境影响而言，是远远滞后的。国家成立环境保护部，这是环保在体制上实化的一个进展，但如果职能和能力都没有大的变化，那就仍然停留在虚拟阶段。

　　第三，债务要控制。金融的本质是债务关系，通过债务来融通资金，提高人类的生产能力，促进经济发展，因此债务并非坏事，利用得当是有益的。金融危机是不当债务关系的总反映。

　　美国通过金融衍生品而形成的债务高达数百万亿美元，超过美国GDP总量数十倍，其金融风险通过这种庞大的债务链几乎被无限放大，这就远远超出了良性债务的范围。

　　因此，债务规模和风险都必须控制在可以接受和调节的范围内，这是这次金融危机的又一个教训。通过这一点，我们来看看对环境保护有什么启示。

　　我国在经济发展过程中，实际上也欠下了巨额“环境债务”，是把当代和后代应享有的环境福利进行了较大程度的透支。如果说在经济发展的初期阶段难免会付出一些环境代价的话，那么今天环境问题的程度实际上已经超出了良性债务的范围，形成了我国历史上范围最广、程度最深、影响最大的环境污染和生态破坏，即使说我国已经出现了“环境危机”也不为过。

　　这种危机也已经开始威胁我们的经济安全，因此，及时清理和偿还巨大的环境欠账，是保证环境安全和经济安全的必要选择。

　　总之，在全世界都在反思金融危机产生、蔓延和暴发的教训的时候，及时和认真地吸取教训，提高对于环境保护在新形势下的地位和作用的认识，是十分必要和有益的。

　　点击二 焦点关注：4万亿元中央投资对环境保护的意义

　　关键思路

　　乐观与困难同在

　　记者:在国家为进一步扩大内需安排的约4万亿元投资中，直接投向生态环境领域的投资达3500亿元。请您谈一下，这4万亿元投资对推动环境保护工作有何积极的意义？

　　夏光:去年11月以来，从出台扩大内需的十大措施，到中央经济工作会议重申保增长的调控目标，再到国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的30条意见的出台，越来越细化的调控举措逐步勾勒出新一轮宏观调控的路径——既要保当前经济增长，又要抓住难得契机优化经济结构，促进经济发展方式转变。

　　在4万亿元投资中，保障性安居工程占2800亿元，农村民生工程和农村基础设施建设占3700亿元，铁路、公路、机场、城乡电网占建设18000亿元，医疗卫生、文化教育事业占400亿元，生态环境投资占3500亿元，自主创新结构调整占1600亿元，灾后恢复重建占1万亿元。从这一投资结构中可以看出，国家安排这4万亿元资金投入，并不是为了简单地直接刺激经济，依靠工业企业的复苏在短时间内迅速增加产值，以应对国际金融危机对实体经济的影响，而是要借力打力，转“危”为“机”，同时达到改善民生和调整结构的目的。

　　对于这次金融危机以及国家拉动内需措施对环境可能产生的影响，目前还无法清楚地得出结论性意见，因为还没有为此进行系统的实地调研，而且经济界对这两个事件的实际效应也众说纷纭，各持己见，我们现在能做的是进行一定的理性推测。

　　我们可以对当前宏观经济形势对环境的影响进行正反两个方向的趋势分析:一是从正面来看，受金融危机影响，

　　很多企业停产、歇业或关闭，在一定程度上减少了污染排放，这一点已有《人民日报》记者在宁夏等地的报道给予了一定佐证。同时，国家扩大内需的经济刺激计划中，有相当一部分投资是投向生态环境建设和环保能力建设的，这会使很多地方的环境基础设施和环保能力上一个台阶，这对控制环境污染和恢复生态功能是有利的。

　　二是从负面来看，金融危机使很多企业流动资金缺乏，无钱投入污染治理，可能会使企业污染减排更加困难。同时，随着国家经济刺激计划的实施，一些原来停产或歇业的落后产能可能恢复生产，形成污染反弹。

　　上述正反两个趋势，究竟谁强谁弱，可能各地情况不同。我个人认为，近期负面趋势可能更大一些。这是因为，我们当前的经济困难主要是由外需不足导致的市场有效需求不足造成的，而我国是一个人口众多并有一定经济实力的大国，内生需求不可限量，一旦采取措施扩大内需，我国经济可能会比较快地实现好转，每年仍能达到8％以上的经济增长率，这与美国是由于金融系统严重恶化而导致经济衰退的情况是完全不同的。

　　这种由于人口众多而产生的经济自我循环的现象，就是经济学家所说的“巨国效应”。而我国又是一个具有独特政治资源的国家，政府对经济的调控能力很强，一旦国家确定要保增长，尽管要付出较大的代价，也一定能达到目标，所以我们可以对经济恢复抱有很强的信心。

　　但在这个恢复过程中，由于经济增长方式难以很快改善，“两高一资”产业延续运行，被市场周期性波动所淘汰的落后产业可能在欠发达地区“克隆”再生，所以对环境的压力会先抑后扬，我们应该把困难估计得更加充分一些。

　　点击三 焦点关注：如何防止经济“寒冬”中可能出现的产能盲目扩张现象

　　关键思路

　　以环境监管促经济转型 

　　记者:从目前来看，此次中央为扩大内需而出台的巨额投资计划在“保增长”的导向作用下是否会带来产能盲目扩张的现象，请问国家应该出台哪些措施来应对？

　　夏光:现在，一些地方上报的项目中包含了不少产能扩张的项目，总投资达360多亿元，环境保护部严格控制这些项目，但是又可能出现“未批先建”的问题，今后可能会出现“拉锯战”或者是重复建设。在这种形势下，环保工作应该支持地方经济发展，积极促进经济转型，防止不科学的发展。

　　从国家保增长、调结构的双重取向来看，环境保护获得了一个特殊的地位:一方面开展生态环境建设可以极大地增加对经济产品的需求，有利于推动经济增长，另一方面环境保护又是一种对经济活动的外在要求，有利于经济体系朝着环境友好的方向转变，二者结合起来，就赋予环境保护在当前形势下的一个明确定位:以环境监管促经济转型。它是当前环境保护工作的一个重要思路，既是新的环保增长点，也是新的经济增长点。

　　这次国家拉动内需的投资计划，对环境保护是一个机遇，将对过去欠账较多的环境基础设施和环境监管能力建设有一个很大的提升。

　　目前，环境保护部围绕保增长、扩内需、调结构的大局已经出台了8条措施，一要坚定不移地加强污染减排工作，确保实现“十一五”减排目标；二要坚定不移地强化环评审批服务，竭尽全力促进经济发展进步；三要坚定不移地严格环境准入，控制“两高一资”项目和产能过剩行业过快增长；四要坚定不移地抓住国家加大投入的有利时机，加强生态环境保护和环境管理基础能力建设；五要坚定不移地加强农村环境保护工作，下大力气切实改善农村环境质量；六要坚定不移地强化环境管理，促进经济建设与环境保护协调发展；七要坚定不移地加快完善环境经济政策，建立健全环境保护工作的长效机制；八要坚定不移地强化环境监督执法，维护人民群众环境权益。

　　这些措施分别从结构、准入、监控、能力等方面准确地定位了环保工作与保增长大局的关系，反映了中央把战胜金融危机作为实现我国经济结构转型、经济增长方式转变的重大机遇的精神。

　　但中央的决心很大，不等于在地方一定能得到充分贯彻，有些地方政府倾向于保护污染企业，有的企业不能遵守环境保护法律法规，这都提出了一个提高环境政策整体执行力的问题，说明我们必须从整体上思考如何增强环境保护的综合力量。

　　点击四 焦点关注：目前的环保能力能否应对危机可能出现的诸多问题？ 

　　关键思路

　　增强环境保护的国家力量 

　　记者:目前我国的环保能力能否支撑当前的经济运行，国家在环境保护方面应做好哪些工作？

　　夏光:金融危机毕竟只是一个短期现象，环境保护面临的主要挑战还是如何应对长期持续快速的经济发展产生的环境压力。

　　党的十七大报告在列举当前中国面临的困难和问题时，第一条指出“经济增长的资源环境代价过大”，这一表述有石破天惊之感，因为在此之前的中央文件，在谈到困难和问题时，历来都是“三农”、分配、教育、社保等问题居于前列，这次把资源环境问题放在最前面，表明环境问题确实已经上升为影响经济社会发展的重大边界条件。打个比方来说，中国犹如一个巨人，经济发展这条腿越来越长，但环境保护这条腿还是原来那么长，结果这个巨人倾斜得很厉害，搞不好就会倒伏在地。这说明必须大力加强我国在环境保护上的综合力量。

　　我们可以把一个国家在环境保护方面具有的综合实力称为“环境保护的国家力量”，简称“环境保护国力”，它包括政党、人大、政府、司法和社会在环境保护上作用的力度。

　　改革开放以来，我国已经在经济、政治、军事等方面成为“强国”，但在环境保护方面仍然是一个“弱国”。具体来说，环境保护的立法、执法、司法都不够有力。立法体系的最大问题是很多经济、社会方面的法律本身没有体现可持续发展和环境保护的理念；执法体系的最大问题是环境法律的处罚力度规定软弱，执法手段缺乏；司法体系的最大问题是社会公众缺乏环境权益依据，司法救助无能为力。

　　总之，环境保护所需的政治保障力量、经济与环境综合决策机制、公众参与途径、科技支撑力度、国际合作力量等，都还亟待加强。形象一点说，我国目前所具有的环境保护力量，只能应对上个世纪90年代那个时期的经济发展规模产生的环境压力，而要应对当前或未来的经济发展对环境的压力，我国环境保护的国家力量必须成倍强化。

　　近一二十年来，关于国家在经济社会发展事务中的作用，国内外政治理论界给予高度重视和深入讨论，“国家治理”、“国家构建”、“国家主义”等理论成为各国治理国家的有益借鉴。

　　这些理论的一个共同点是重新认识国家(政府)在经济发展、社会公平、环境保护、国际秩序等不同领域的作用以及发挥作用的不同方式，形成政府、市场、社会各种力量的有效合作。

　　美国政治哲学家弗朗西斯·福山在《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》中指出:“软弱无能国家或失败国家已成为当今世界上许多严重问题的根源。在过去几年中，世界政治的主流是抨击‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或无政府状态，却是严重问题的祸根。”因此，他提出“国家构建(statebuilding)”的命题。

　　所谓“国家构建”，就是要加强以政府力量为核心的整体国家力量的建设。“国家在某些领域必须弱化，但在其他领域却需要强化”，形成一种该市场力量强的地方就强化市场力量，该政府力量强的地方就强化政府力量的合理格局。

　　强化环境保护的国家力量是我国未来环境保护的关键环节，也是中央提出的“提高党的执政能力”的组成部分。以前有学者提出“环境执政能力”、“绿色控制力”等理念，这些都是环境保护国家力量的核心内容。

　　随着我国综合国力的不断提高，特别是随着经济发展规模的扩大，应该大幅度增强环境保护的国家力量，这是我们在应对金融危机和确定环境保护长期任务时得到的重要结论。

　　点击五 焦点关注：如何转“危”为“机”？

　　关键思路

　　高扬“以保护环境优化经济发展”的旗帜 

　　记者:针对我国的环境保护工作在这次危机中凸显出的问题，请问我们应如何化“危机”为“转机”，对此有哪些建议？

　　夏光:我们前面讲到了“以环境监管促经济转型”，这个定位的实质是以保护环境优化经济发展。发展是第一要务，在当前国家努力化解金融危机、扩内需保增长的形势下尤其如此，所以环境保护必须在这个前提下来寻找作用点。以保护环境优化经济发展是一个合理和合适的选择。

　　环境保护可以优化经济发展，是因为经济活动的主体都是有很强适应能力和创新能力的群体，他们为了适应环保要求，会积极进行技术创新和制度创新，采取更好的发展方式，形成更强的经济竞争力，这样反过来对经济发展有益。美国企业竞争力专家、哈佛商学院教授迈克尔·波特指出，妥善设计的环境标准有助于引发创新，降低产品的总成本或提高产品的价值，这类创新允许企业使用一系列更有生产力的原料、能源及劳动力等，抵消了改善环境影响的成本，进而提高资源生产力，使得企业更有竞争力。他的这个论点被称为“波特假说”。

　　以保护环境优化经济发展，需要主动采取以下措施:

　　从环境保护方面对经济发展提出基础性要求。根据环境容量、资源禀赋和发展潜力，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类主体功能区，制定不同的区域发展政策。根据环境容量和资源承载力确定污染物排放总量控制计划，并以此为基础制定经济发展总体规划和专项规划。在一些特殊的地区，要实行环境优先原则。

　　把环境准则作为经济活动的准入条件。严格按照法律法规和环境标准的要求，对经济社会发展规划、经济政策、建设项目等进行严格的环境影响评价，对环境容量不足和污染物排放超过总量控制计划的地区，严格限制有污染物排放的建设项目的新建和扩建。

　　把环保要求纳入生产、流通、分配、消费全过程。广泛推行清洁生产，鼓励节能降耗，防范和应对污染事故，构建低消耗、少污染的现代生产体系。实行有利于环境保护的流通方式，积极治理铁路、水运等运输污染，保障危险化学品运输和储存安全，限制高污染产品贸易，完善资源再生回收利用，建立清洁、安全的现代物流体系。大力倡导环境友好的消费方式，实行环境标识、环境认证、绿色采购和生产者责任延伸等制度，推行垃圾分类和消费品回收，建立绿色、节约的消费体系。

　　强化环境与经济综合决策机制。把环境保护前置于经济社会发展的决策阶段，在经济决策过程中强化环境保护的把关和引导作用。从环境保护方面提出对国家和地区经济发展战略的重要建议。对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证，必要时实行环保“一票否决”制。把环境保护作为国家宏观经济调控政策的主要标准和重要手段。

　　大力加强环境执法力度。依法关闭高耗能、高污染企业，对排放污染造成重大损失的企业和个人依法追究责任。围绕水污染防治、大气污染防治、城市环境保护、农村环境保护、生态保护、核与辐射环境安全和推动解决当前突出的环境问题等重点任务，严格执法。

　　创设激励性环境保护政策。改革干部考核和任用制度，使那些在落实科学发展观、开展环境保护方面成绩突出的干部得到重用。出台必要的环保政策和法规，把产品消费后的处置责任前移到生产者，从而激励生产者按照环境友好的理念进行产品设计，优化生产过程。通过制定和实施环境经济政策，引导企业走清洁生产和循环经济之路。

　　通过调整水、电、煤等资源性产品价格促进企业采取资源节约型的生产工艺。完善环境保护模范城市、生态省(市)、生态示范区、环境友好企业、绿色学校、绿色社区等创建活动，使那些在推进经济发展与环境保护相互融合方面取得重要进展的地区和单位获得荣誉和实惠。同时，也要通过检查、通报、曝光等手段使那些在环境保护方面行动不力的地方得到警醒。

　　夏光如是说 

　　缺少环保要求的经济一定是一种粗放落后的经济，而粗放落后的经济是缺乏竞争力的。环境污染和生态破坏是资本的逐利动机衍生出来的后果，仅仅依靠资本(企业)的自觉行为很难纠正，必须有强有力的外部约束。金融危机的教训告诉我们，必须加强对经济活动的环境监管，这样做既可以降低环境风险，也可以降低经济风险。

　　环保要实化，就是指不但要重视环境保护的理念、口号、方针、指示、政策、要求等这些上层建筑的构建，同时必须进行体制、机制、工程、监测、监察、科研、信息等“实体性”的环保能力建设，这种“实体环保”是整个环境保护大厦的基础和主体。

　　如果说在经济发展的初期阶段难免会付出一些环境代价的话，那么今天环境问题的程度实际上已经超出了良性债务的范围了，形成了我国历史上范围最广、程度最深、影响最大的环境污染和生态破坏，即使说我国已经出现了“环境危机”也不为过。

　　从这一投资结构中可以看出，国家安排这4万亿元资金投入，并不是为了简单地直接刺激经济，依靠工业企业的复苏在短时间内迅速增加产值，以应对国际金融危机对实体经济的影响，而是要借力打力，转“危”为“机”，同时达到改善民生和调整结构的目的。

　　以环境监管促经济转型是当前环境保护工作的一个重要思路，既是新的环保增长点，也是新的经济增长点。这次国家拉动内需的投资计划，对环境保护是一个机遇，将对过去欠账较多的环境基础设施和环境监管能力建设有一个很大的提升。

　　具体来说，环境保护的立法、执法、司法都不够有力。立法体系的最大问题是很多经济、社会方面的法律本身没有体现可持续发展和环境保护的理念；执法体系的最大问题是环境法律的处罚力度规定软弱，执法手段缺乏；司法体系的最大问题是社会公众缺乏环境权益依据，司法救助无能为力。

　　强化环境保护的国家力量是我国未来环境保护的关键环节，也是中央提出的“提高党的执政能力”的组成部分。以前有学者提出“环境执政能力”、“绿色控制力”等理念，这都是环境保护国家力量的核心内容。随着我国综合国力不断提高，特别是随着经济发展规模的扩大，应该大幅度增强环境保护的国家力量，这是我们在应对金融危机和确定环境保护长期任务时得到的重要结论。

　　环境保护可以优化经济发展，是因为经济活动的主体都是有很强适应能力和创新能力的群体，他们为了适应环保要求，会积极进行技术创新和制度创新，采取更好的发展方式，形成更强的经济竞争力，这样反过来对经济发展有益。