近年来，我国跨界水污染事件时有发生，不仅造成群众饮水困难，而且给下游带来了巨大经济损失，还会影响社会稳定。如何治理跨界水污染难题？半月谈记者在调研中发现，当务之急是建立健全相关机制体制，“量化”地方政府责任，并加大行政和经济处罚力度。

现状：各管一段的办法

割裂了江河整体性

随着我国加大流域水污染防治工作力度，重点流域水污染防治取得新的进展，但跨界水污染近年来仍不时发生。自2004年以来先后发生了沱江特大水污染事故，松花江重大水污染事件，白洋淀水污染事件，广东北江镉污染事故，湖南岳阳砷污染事件，太湖水污染事件，巢湖、滇池蓝藻暴发等等。环保部公布的2008年《中国水环境状况公报》显示，全国地表水污染依然严重，七大水系水质总体为中度污染。

是什么原因使流域污染日趋严重？“最关键的是利益驱动和地方保护主义在作祟。”河北省环保厅副厅长杨智明一针见血地指出，这很大程度上与“铁路警察，各管一段”的管理体制相关。在上下游间，水质污染成了“一河糊涂账”，板子打不到任何人头上。

覆盖河北省多个县市的子牙河水系，曾是全省污染最严重的河流，各级环保部门经常明察暗访，严厉处罚，但检查人员前脚走，企业后脚就开始排污。许多企业虽安装了自动监测设备，但这些设备经常被做手脚。“长期以来，跨行政区水污染防治低效甚至无效，省与省之间如此，市与市之间甚至同一个市的县与县之间都是如此。”石家庄市环保局副局长岳存义说。

淮河流域人口密度居我国江河流域之首，特殊的地理位置、人口的增加、工农业污染的加重，使淮河流域的污染问题日趋严重。“地方保护主义导致了跨界水污染防治的低效，成为我国水污染治理的一项制度痼疾。”对淮河污染治理长期关注的全国政协委员、安徽大学副校长吴春梅说，江河流域具有不可分割的整体性，而行政区划却将这种整体性打破了。在经济利益驱动下，流域上游引进水污染项目，上游发展了经济，下游污染了环境； 而在进行环保考核时，下游又会把责任推给上游。

有关专家指出，不管是水污染防治法，还是《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》，对跨区域环境问题的责任追溯程序及赔付金额，都没有明确的规定。跨界污染纠纷主要是由当事双方政府协商解决。但是由于欠缺制度和法律规定，仅靠协调解决的办法往往难以奏效。

对策：让排污者“丢钱又丢人”的新机制

“上游污染下游，上游政府就要付出代价。”河北省在污染最严重的子牙河水系实行河流跨市断面水质考核，不仅与“区域限批”和地方领导的“官帽”挂钩，而且从超标排放地市财政中扣缴“生态补偿金”，并排名公布。

“这种使向下游排污者‘丢钱又丢人’的新机制，厘清了地方政府的责任。”河北省环保厅厅长姬振海说，“新机制实行一年多来，已扣缴近3000万元，子牙河水质显著改善。今年河北省不仅在七大流域全面推广，并且出台了《减少污染物排放条例》，明确规定上游污染下游需买‘生态补偿单’。”

去年年初，河北省明确子牙河流域各市、县政府主要领导对本行政区域内的河流负责，把河流污染治理情况纳入地方政府领导考核内容，对完不成任务的“一票否决”。跨市断面水质目标考核与财政挂钩，自2008年4月份起，省财政厅每月按环保部门提供的监测数据，直接从有关市财政年度经费中扣缴10万元至300万元的生态补偿金，连续4个月超标的将被“区域限批”。

“水污染治理的关键，不仅仅是技术和资金问题，更重要的是体制机制问题。”杨智明说，“过去发现污染我们就去追查污染源，可是追来追去也不一定能追到污染企业。新制度用各市跨界断面水质检测指标说话，如果水质不达标，就被通报并从地方财政扣钱。”

据了解，河北省子牙河生态补偿制度实施后，流域内各县、市也先后出台了相关制度，比省里的规定更严。“对水断面监测不合格的县市，我们不但扣款通报，还挂‘红牌’、‘黄牌’。挂了‘红牌’的，主管副县、市长停职；挂了‘黄牌’的，对主管副县、市长进行诫勉谈话，如果两个月不能达标，就变成了‘红牌’。”岳存义介绍。

在新机制的“倒逼”下，各地把目光盯在了污水处理厂的建设和严控污染企业上。河北省去年新增污水处理能力约占全国当年新增能力的10%，全省城镇污水集中处理率达到70%，提前两年完成“十一五”规划目标。今年全省将再建成50个污水处理厂。子牙河污染程度总体上也呈下降趋势，主要污染物从过去的1000mg/l，到目前基本控制在200mg/l以内，达到多年来最好水平。

建议：在全流域推行

断面考核与补偿时机已趋成熟

从今年7月1日开始,环保部向社会发布国家地表水水质自动监测站的实时监测数据，全国七大水系在内的63条河流、13座湖库水质的实时状况向社会公开。环保部有关人士认为,此举可以预警预报重大或流域性水质污染事故,解决跨行政区域的水污染事故纠纷。

“这些基础数据使公众和社会组织多了一个渠道获悉实时信息，有助于形成公众监督。”杨智明说，更重要的是为在全国推行流域补偿机制提供了可靠的依据。过去流域污染难以分清责任，最关键的是没有这些客观权威的数据。

在此之前，江苏省推行了“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理，把河流水质达标责任具体落实到人。这一机制有效调动地方政府履行环境监管的执政能力，让各级党政主要负责人亲自抓环保，有效解决了政府对环境负责的难题，有利于统筹协调各部门力量，运用法律、经济、技术等手段保护环境，方便各级地方领导直接进行环保决策和管理。

“我国流域推行断面考核与补偿时机已日趋成熟。”杨智明分析认为，环保部实时公布重点流域水质断面状况，江苏省明确党政领导干部对环保负责的“河长制”，再加上河北省让排污者“丢钱又丢人”的生态补偿机制，“如果将这三方面的创新实践融为一体，将为推进我国流域或区域跨界污染的治理提供一个新的思路。”

有关专家认为，实行“三位一体”的治污机制不仅可应用于跨县、市流域治污，同样可适用于省际跨界流域治污。但在实行中需注意三个问题，一是在指标的确定上要有科学性和可操作性，并且循序渐进，让上下游利益相关者都心服口服；二是必须有从中央到地方财政部门的配合和支持，否则扣缴生态补偿金难以落实；三是对于补偿标准、支付方法、责任认定等要认真研究，扣缴标准要因流域、区域制宜，以有效解决“违法成本过低”的问题。