民间资本不愿意做的投资,政府要做；只要是民间资本能做的事情,政府就没有必要与其争着做。

温家宝总理在《政府工作报告》中要求推进公用事业改革,切实放宽市场准入,积极引入竞争机制。那么,这一改革应当如何进行?我认为,政府在公用事业里的角色,应该要有一个合理的、相对清晰的授权。在公用事业管理方面,政府的职责定位应有三大原则:

首先,相关部门必须牵头做好规划,公用事业的职能必须落实在一个只有政府牵头才能做好的通盘规划里。其次,民间资本不愿意做的投资,政府要做；只要是民间资本能做的事情,政府就没有必要与其争着做。第三,在提供公共设施的事项上追求又好又快的发展,要努力在市场经济已经有所发展的基础上,吸引民间资本,形成中国特色的PPP(公私伙伴合作)模式的发展。我国公用事业、公共服务的改进,是构成经济社会活力的一个因子。从这个角度来说,政府应该做什么,不应该做什么,虽然还需要探索一些具体的界限,但是大的原则应该是明白的。

放眼看世界,在公共物品的提供机制方面,私人部门、民间资本的参与问题实际上早已解决了。一个操作上的可行形式就是通过政府采购的方式。政府自己不用直接组织生产,通过政府采购,连美国国防上最尖端的导弹,都是由非官方的企业生产出来的,但是怎么保密、控制其流程,其中就有挑战,但是总体而言,运行没有问题。政府和私营部门合作的PPP,有几个要点:首先,它一定是双赢的。参加者都有自己的目标,都在这里可得到实现。其次,风险一定是共担的。完全由公共部门承担或者完全由非公共部门承担,这都不可能实现合作。所以,一定要在融资、管理、运行中形成新的机制,这个机制可以调动潜力,支撑超常规发展。

中国现在的PPP,我个人特别强调它不是简单的融资模式,它是新的管理模式。原来政府管得很吃力,效果不好,很多人不满意；PPP可能就会面目一新,效率也出来了,责任心也到位,财政资金使用绩效也会提升,这也是在改进公共服务质量和提升人民福利。从这个角度来说,合理构建公共物品的私人提供机制,我觉得对于支撑现代化战略是非常重要的。从理论上严格讲,PPP只适合准公共产品,但纯粹公共产品少而又少,现实生活中哪个是纯粹公共产品?所以在现实生活中很难找到私人部门不能介入的纯粹公共领域,社会治安听起来是,但是我们现在也有一些民众志愿者参与,在美国甚至监狱都可进行民间法人承包管理了。

现实生活中,只要民间资本可以通过一个合理机制能够进入,我们就应欢迎其进入。欢迎进来就有另外一个问题,即允许试验、探索、开拓,并在给企业什么样的好处这个要点上积极加以合理化。比如政府在自办的自来水这一公用事业里面规定收费,目的倒不是盈利,而是通过使用者的付费使它在运营当中减少浪费。但引入民间投资主体后,却客观上必须考虑其盈利目的,否则人家为什么来投资?

这时在付费水平上能不能做到不亏损,便具有了经济意义。我觉得PPP运行中,合理的使用者价格需要满足投入主体不亏损,在这个基础上再有一点盈利空间,吸引民间资本的进入就有内生动力了,这样会带来新的机制。竞争局面是决定其大体上价格水平合理的前提,而新机制进一步形成了,从中长期看实际总的运营成本就会更低。对公众来说,社会福利在这个过程当中是上升的,公共资源使用的绩效也是提高的。如果按照过去我们的理解,政府把这个事情管起来,亲力亲为并管得越来越细就是管好了吗?实际情况证明政府包揽得越全面、管得越细,委托代理链拉得越长,每个环节的风险(包括“道德风险”)和偏差合在一起之后,往往却是低效率的。

作者系全国政协委员、财政部财政科学研究所所长、国家“十一五”规划专家委员会委