【搜狐绿色编者按】根据2009年全国工商联政协提案准备会议的要求，全国工商联环境商会组织相关部门及主要会员企业对提案工作进行了专题研究。在研究室的指导和会员企业的支持下，环境商会积极组织力量进行提案撰写工作，共整理出三份提案和两份政协会议书面发言（其中一份书面发言是根据“关于鼓励民营企业参与国家重大专项课题提案”改写）的建议稿，现已全部通过审查，并以全国工商联团体提案的形式上报本次政协会议。搜狐绿色独家公布提案全文：

    进一步推动环境服务业的健康发展

　　有效解决日益严重的环境污染问题

　　面对国际金融危机全球的蔓延，中国政府以4万亿投资来拉动内需、带动经济发展，这对缓解我国经济压力具有非常积极的作用，其中，环境服务业的发展和推动应当作为中央投资拉动内需的一个重要领域。发展环境服务业、有效解决环境污染问题、提高环境质量不仅是我国社会经济发展的必然需求，同时也是我国节能减排、建设两型社会政策背景下的必然选择。

　　一、我国环境服务业现状

　　环境服务业是环境保护产业的一个重要组成部分。随着经济全球化、环境全球化的迅猛发展，环境服务业在国际环境市场中的份额不断提高，已成为最具发展潜力的环境保护产业领域。环境服务业在我国起步较晚，20 世纪90 年代中期之前，我国环境服务业从业单位主要是各种科研设计单位，服务业也相应以开发、设计等技术性服务为主。20 世纪90 年代后期，随着工程项目增加，以工程为基础的环境工程公司大量进入服务业，环境服务业的内涵也从单一的技术服务向决策、管理、金融等综合、全方位的智力型服务发展，结构性调整明显加快。

　　1、随着我国环境设施的加快建设，环境服务业获得了迅速发展。近年来，随着中国环境投资的加大，中国环境设施建设有了长足的发展。城市自来水用水人口3.48亿人，用水普及率93.8%，近十年来我国城市用水人口总数平均每年增长3.54%，城市供水综合能力为2.7亿立方米/日。2007年底，城市污水年处理量达到226.8亿立方米，近十年平均增长率为9.68%；2008年7月全国运营污水处理厂数量达到近1500座，而2000年不足200座；城市污水处理厂污水处理能力已达到7137.5万立方米/天，十年污水处理厂处理能力的平均增长率高达19%；2007年底，全国城市污水处理率62.8%。十年平均增长率为3.7%。中国政府在2005年年底提出了城市污水处理率2010年要达到70％的目标，重点城市的污水处理率在2010年要达到80％，中小城市达到60％－70％，2008年底已经接近这一目标。与此同时，从事供水、污水处理的环境服务企业无论是数量上还是规模上都有很大的提升。

　　2、环境服务业市场机制体系初步建立。2002年以来，建设部等有关部门开始推进引入市场机制的改革，先后颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（2002）和《市政公用事业特许经营管理办法》（2004），通过5年的努力，我国在环境产业初步建立了以特许经营为核心的市场引入机制体系。在全国市政公用行业内迅速涌现出大量的市场化改革项目，根据建设部2005、2006年的调研，全国市政公用行业（供水、污水、垃圾、供气、供热、公共交通）共上报调研所涉及的各类市政公用行事业项目近2000个，其中各行业均有超过半数以上的项目都已经开展了以特许经营制度为核心的引入市场机制的改革，而且特许经营所涉及特许经营制度的项目数每年仍在逐年迅速的增长之中。

　　3、环境服务业市场主体得到发展。大量的社会企业开始进入环境产业的投资、建设、运营、管理环节，在我国公共服务领域逐步形成了一支初步健全的产业队伍，也形成了一定的产业基础。经过五年多的实践，特许经营制度已经在我国市政公用行业的改革中发挥了巨大的积极作用，尤其是在引入资金和提高行业服务效率方面，促进了行业市场的良性发展。例如，在供水和污水行业，目前由非传统企业处理服务的供水量和污水量已经分别超过了全国2007年总供水量的20%和总污水处理量的70%；社会企业所提供的垃圾处理服务比例也得到迅速增加；而且很多非传统企业提供的服务，在服务质量上得到了地方政府和公众的普遍认可。

　　4、环境产业的服务业转型加快，运营服务比例逐步提高。随着环境设施的增加，环境产业的重心逐渐由工程服务、设备服务向运营服务转移，以运供服务为核心的环境服务业比重逐渐加大。到2008年底已经形成的供水服务、污水处理服务和垃圾处理处理服务的总服务业理论产值分别达到约700亿、100亿和50亿。一批中国环境服务业在环境产业中的比重达到约30%。

　　二、环境服务业的主要问题

　　我国的环境服务业发展尚处在产业化的初期，产业转型没有完成，产业体系很不完善。

　　1、服务业比重仍然偏低。环境服务业的比重是环境产业成熟的标志，发达国家一般在50-60%之间，我国由于仍然处在环境设施的建设时期，环境服务业的比重较小，也发映出产业初期的基本特点。

　　2、市场机制没有完善。虽然中国已经开始建立和完善市场机制体系，但是受到立法体制的限制，中国的特许经营制度还没有完成立法，虽然已经有7个地方性《特许经营条例》发布，但是在国家层面，特许经营目前仍然停留在部门规章的层次，对特许经营所涉及的产权、税收、土地、价格等综合问题难以协调。

　　3、设施运营的系统效果差。环境设施“晒太阳”已经成为社会关注的重点。据有关报道，河南省在2008年5月份有30座污水处理厂由于没有稳定运行受到环保部门通报批评；在污水处理费收缴情况相对理想的山东省，其已建成的151座污水处理厂中有42座运营负荷低于75%。根据中国水网的研究，2007年全国城市污水处理设施平均利用率仅为60.32%。环境设施较差的运营表现与产业化程度密切相关。

　　4、环境设施服务的标准化差，服务不规范。环境设施近年来迅速增长，但是管理难以跟上，大部分设施停留在粗放的管理水平之上，健全了ISO质量管理体系的污水处理厂不超过10%，管理水平差异极大；垃圾处理的产业化程度更加低下，由于服务标准的缺乏和监管的缺位，垃圾处理的服务费出现了从40元/吨到300元/吨的巨大反差。同时，由于环境设施绩效管理工具的缺失，企业管理水平高低不能达到有效甄别，也制约了政府的监管。

　　5、产业分散，市场集中度差。目前的环境设施基本停留在当地企业分散经营方式上，市场份额最大的公司所运营的项目数量也不超过30个，全国1500个污水处理厂和几百个垃圾处理厂，分散在近千个运营主体之中。清华大学的调研发现，产业化程度相对较高的无锡市所属64个污水厂由40多个不同的企业主体经营。经营主体的分散造成了市场主体服务意识和品牌意识淡薄，造成技术支撑和人才支撑的滞后，严重制约的服务质量的提高，也加大了政府的监管成本。

　　三、主要建议

　　针对上述我国环境服务业发展的现状和问题，我们提出以下几点建议：

　　一是改变环境领域“谁污染，谁治理”的原则为“谁污染，谁负责”，为了保证环保设施的运行质量和效率，强化推进环境治理设施运营服务的市场化进程，推行专业化运营服务，制定政策促进污水处理运营服务领域的产业整合，鼓励有品牌的环境企业适当扩大市场规模，提高市场的集中度。同时，政府所属的事业单位等非市场主体应该彻底从建设运营主体中推出。

　　二是完善特许经营制度，推行市场机制的投资运营模式。对于市政环境基础设施，政府能够出资的，鼓励采取DBO（设计-建设-运营）的建设模式；政府资金困难的，采用BOT（建设-运营-移交）建设模式，选择专业化企业进行经营。对于已经建成的环境设施，优先采用委托经营的模式，交由专业化的、有品牌的运营服务商运营；对于资金困难的政府，可以将已经建成的环境设施，以TOT（移交-运营-移交）模式在一定时期内转让经营权，但是也必须由专业化的、有品牌的运营服务商运营，特许期结束后要将设施无偿交还给政府。

　　三是在特许经营体系中，环境服务项目仍然是公用事业的性质，且属于政府购买服务的产业性质，需要财税政策的支持。建议将目前集中在设备制造环节和污染产生环节的税收优惠政策向环境治理服务环节转移，环境设施运营企业的营业税、土地使用税、房产税、所得税等建议进行明确而适当的减免或免收，同时适当降低环境设施的土地和用电费用。这些减免可以降低政府的服务费支付压力，控制服务价格，同时可以鼓励专业服务公司向品牌化、规模化发展，提高产业化水平。

　　四是环境设施的建设是一个必要的过程，而设施的有效运营才是真正的目的。建议在国家层面建立基于环境设施治理效果的政府财政补贴机制，即动用专向财政资金对环境设施运营环节给予补贴，这样可以有效提高设施运营者积极性，并能够保证设施正常运营，切实实现减排目标，改善环境质量。同时，建议将有限的国债资金集中投向污水处理管网、农村环境设施等市场机制不能覆盖的领域，与市场资金形成有机的补充。

　　附：环境商会简介

　　全国工商联环境服务业商会（简称环境商会）是在全国工商联领导下的非盈利会员组织，由北京桑德环保集团、北京首创股份、金州环境集团、威立雅水务、中法水务等国内环境公司和全球领先水务企业发起，并于2007年6月12日正式成立，目前已拥有80余家会员企业。环境商会致力于推进中国环境服务业及相关行业的发展与管理，涉及的领域包括供水、污水处理、固废处理、大气污染治理、循环经济、低碳经济等。    相关链接： 环境商会提案:鼓励民营企业参与国家重大课题
环境商会两会提案:建环保企业贷款抵押担保机制
环境商会提案:完善污水处理设施建设运营机制