颁行23年后，《环境保护法》(下称环保法)再度进入人大修法程序。日前，该法修正案（草案）正式通过全国人大常委会会议初审，开始为期30天的社会公开征集意见。

    环保法一度被认为是当代中国执行效果不佳的法律之一，其原因主要是在1979年试行至今，未有实质意义上的进入立法计划的修改，但是在这30年间，诸如大气、水、土壤等位阶其下的环保领域的专业性法律法规却颁行和修订了20多部，环保法在很多内容上无法与之衔接甚至产生了冲突。

    从目前对外公布的环保法修正案（草案）来看，对于学界、环保部门和地方政府等角力较深的“政策环评”、“信息公开”等焦点，在本次草案中并没有突出修订，最大的修订亮点在于提出“环保达标纳入政绩考核”等多个针对地方政府进行环境监督管理的强制性约束条款。

    修法再上路

    环保法最早于1979年开始试行，此后于1989年正式颁行。在这33年中，海洋环境保护法、水法、草原法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等20余部法律相继推出。

    然而，对于位阶其上的环保法却停滞不前，自颁行以来，环保法多次被期冀修法，但始终都没能如愿。

    2011年1月下旬，全国人大环境与资源保护委员会（下称全国人大环资委）召开环保法修改工作启动会，正式委托环保部起草《环保法》修改草案部门建议稿。此后2月份，环保部即成立以环保部部长周生贤为组长、各司局主要负责人为成员的“环保法修改工作领导小组”，正式起草修改建议初稿。

    此间，多位学者也开始将撰写的建议稿汇总至全国人大环资委，至当年9月，环资委基本形成了修正案的草稿版。

    此后有消息传出，全国人大环资委对上述修改版的方向为“有限目标，突出重点”，即在环评和地方环境质量等方面提出“有限修改”的意向。而这，也是很多环境学者不看好此次修法的重要因素之一。对于环保法的修订，学界和政界一直存在“大修”和“小修”的争论，甚至存废之争。

    “立法一直难以推进，主要原因就在于环境保护的利益相关方，在修改的条款上存在比较大的分歧。”一位接近修法的业内人士对本报记者表示，“相关部委由于职能交叉存在利益的界定，地方政府则普遍存在抵触的想法。”

    正是这种多方的利益制衡，修正案草案在去年9月份初步定稿后又多次进行修订，直到今年8月31日，修正案（草案）通过了十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议，开始向社会征求意见。

    草案的喜与忧

    “环保法修改的法眼主要有两个，一个是30多年来逐步建立起来的环境监管制度如何在新的环保法中体现；一个是信息的公开，政府发布的信息能否公开，披露的信息如何得到社会的监督。”原全国人大环资委办公室副主任、全国工商联环境商会秘书长骆建华对本报记者表示。

    而从本次征求意见的初审稿来看，上述“法眼”的落实喜忧参半。

    王曦是上海交通大学法学院环境资源法研究所所长，他在去年4月份向人大环资委递交了其起草的“学者版”修改建议稿。“从公布的初审稿来看，我们建议的约束地方政府行为的部分条款被采纳了。”王曦表示，“初审稿加入了‘监督检查’这一章，主要就是专门针对地方政府行为的。”

    其中，初审稿指出，“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对下级地方人民政府和同级环境保护行政主管部门及其负责人的考核内容，考核结果应当向社会公开。”

    同时，“县级以上人民政府及其环境保护部门应当定期向本级人民代表大会常务委员会报告本行政区域环境状况和环境保护目标的完成情况；县级以上地方人民政府对本行政区域发生的重大环境污染事件应当向本级人民代表大会常务委员会专项报告，依法接受人大监督。”

    “从对地方政府行为的约束来看，初审稿着重强调了责任考核和人大监督两个方面。”王曦称，“但步子还不够大，有了约束，规定可以再细化，比如考核的内容、如何打分、分值比例等。”

    在王曦看来，除了企业，地方政府也是环保污染的制造者，地方环保问题，与地方单纯追求GDP和税收不无关系，地方在引进了不该引进的项目后，给当地的大气、水和土壤带来诸多问题，对地方政府的立法不能含糊，不能只考虑短期利益。“近年来，我国多个地方出现了因环境污染而引发的群体性事件，这些事件教训深刻，我们要以此为戒，注意前期进行规划并让公众参与决策，不能总是出现问题后再补救。”

    信息公开之踵

    王曦所说的公众参与，即环境信息公开的一部分，而这，也是环保法修改的难点和焦点。

    从初审稿看，加入了三条相关条款。一条是“国务院环境保护行政主管部门统一发布国家环境综合性报告和重大环境信息”，一条是“县级以上人民政府及其环境保护等有关行政主管部门，应当依法公开环境质量、突发环境污染事件以及环境行政主管部门的许可、排污费的征收和使用等环境信息”。

    同时，“公民、法人或者其他组织，可以依法向县级以上人民政府及其环境保护等有关行政主管部门申请环境信息，县级以上人民政府及其有关行政主管部门应当在国家规定的时间内予以答复”。“从信息公开的宽度来看，公开的范围还可以更宽，也还可以更具体。”王曦表示，“国务院曾下发《政府信息公开条例》，对政府公开的信息有相关规定，环保法也不能超脱这个范围，但是在范围内还有很大空间。”

    骆建华也表示，“现在很多项目前期没有让公众参与，造成信息传导闭塞，形成了一些环境群体事件，环保法的修订要让公众可以畅通地表达民意，不仅仅是在突发环境污染事件后了解相关信息，而是要在前期就让公众参与到决策中，让信息接受公众监督。”

    对此，王曦提出了两条建议，一条是设立地方民意咨询委员会，由地方推举的“德高望重”的人士组成，平时地方政府在招商引资过程中，要邀请他们列席会议，将民意带到招商引资中。

    另一条是引入中立的第三方机构，比如设立中立的“环境污染评估机构”，将环境污染对自然本身的损害、对公众环境的损害以及如重金属污染对私人的损害等进行评估和鉴定，并提出补偿机制。“初审稿删掉了我们的建议，原因是有的地方政府不想改变现状和发展模式，其实地方应该欢迎这种方案，这其实是帮忙而不是添乱。”王曦称。

    然而，就本报记者了解，在8月底的该次人大会议上，全国人大常委谢克昌就建议，应在草案的第5章中增加“强化对影响资源环境状况的行政决策和行政执行行为的监督、制约、激励与合作”的有关内容，以充分体现环保法的主体和决定性作用，同时环评法尚未明确的“以适当方式参与环评”的公众意见如何被考虑、公众意见能起多大作用等法律规定，均应在草案中有所表现。

    难产的政策环评

    除了信息公开，另一个争议的热点“政策环评”也没有出现在初审稿中，只是将原环保法的第十三条修改为“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价”。

    也就是说，在此前仅有项目环评的基础上，初审版加入了规划环评的约束，而这，与此前发布的环评法进行了衔接。

    一般来说，环评分为项目环评和战略环评，战略环评又分为政策环评、规划环评和计划环评，“战略、政策、规划、计划、项目”依次为建设的决策链。

    资料显示，上个世纪70年代中期，欧美一些国家开始把环评应用扩展到规划层次，80年代初期，又将环评提高到政策层次，到80年代末，战略环评开始得到世界范围的广泛接受。

    “从现阶段来看，加入政策环评这一环节还比较困难。”王曦认为，“加入政策环评，意味着将对地方政府和相关环保部门提出更高的要求和约束，意味着转变现有的发展模式和观念。”

    不仅如此，记者在对比上述修改前的第十三条时发现，之前该条款提出的“经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准，环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书”一则在初审稿中消失了。

    这一条款直指“未批先建”的顽疾。当前，各个地方存在诸多未批先建的现象，在未通过环评的情况下即进行了项目的建设。“很多项目，比如水电项目，在钻环评法的空子，以开展前期工作的名义就实施了工程的建设，而地方政府为了税收和GDP，往往睁一只眼闭一只眼。”王曦表示，“这是政府行为下的未批先建，还有企业自身的未批先建，这些情况在地方上普遍存在。”

    对此，王曦建议，“对于企业，要严格依法处理，知法犯法的，要处理得更严格一些，才有震慑作用，对于地方政府，则是要采取问责制度，为什么会出现，为什么会出现这么多，都要成为地方政府考核的内容，将未批先建有否、多不多作为地方负责人考核的一个指标。”