中国经济导报记者|齐添

环保产业新模式
    所谓环境污染第三方治理，是通过委托治理服务、托管运营服务等方式，由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务，来提高污染治理的产业化、专业化程度。
    继十八届三中全会明确提出要推行环境污染第三方治理后，国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出推动环境污染治理市场化，在电力、钢铁等重点行业以及开发区（工业园区）污染治理等领域，大力推行环境污染第三方治理，通过委托治理服务、托管运营服务等方式，由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务，提高污染治理的产业化、专业化程度。
“第三方治理是将专业化环境治理企业以市场化方式引入环境污染治理领域，可以使污染治理相对集中、减少环境治理设施的重复投资、降低治理成本、提升治理水平。”全国工商联环境商会会长文一波如是说。
    文一波还指出，据统计，目前，工业污染已占污染总量70%以上，成为我国环境污染的主要根源。究其原因，主要是我国工业污染治理依然沿用“谁污染、谁治理”的思路，由排污企业自行解决治理问题，难以从宏观和长远的角度建立有利于环境保护的自我约束机制。为此，十八届三中全会明确提出要“推行环境污染第三方治理”，从根本上将工业污染治理思路转变为“污染者付费、第三方治理”。“第三方治理是将专业化环境治理企业以市场化方式引入环境污染治理领域，可以使污染治理相对集中、减少环境治理设施的重复投资、降低治理成本、提升治理水平，同时权责明晰，便于环保部门监管。”

第三方治污推广还有问题
    每年全国两会前夕，全国工商联环境商会的企业家们提交的团体提案都会如期发布。他们在近日举办的全国工商联环境商会组织的环保企业家媒体见面会上发布的提案中，对第三方治理以及推动PPP模式等方面都有所提及。
    由此可见，我国在推行第三方治污模式的路上正昂首阔步地前进着。但是，由于排污企业环保投入不足、第三方和排污主体责任明晰难、委托治理税费征收增加了全社会污染治理成本等原因，环境污染第三方治理的推广还存在困难。

排污与治污企业要共同成长
    环境商会在提案中指出，排污企业环保投入不足，没有主动达标排放的意愿。法规和经济杠杆是环境成本内部化的两个重要工具，但在当前地方环保部门环境执法不严的大背景下，企业逐利本性使得环保设施建设和运行支出有限。
    对此问题，提案建议，要利用经济手段严格环境监管。在推进总量控制前提下的排污权交易等制度的建立，使企业的运营成本控制与环境治理、环境惩罚成本联动，通过经济杠杆拉动企业积极开展污染物减排。严格落实新环保法的相关环境执法要求，政府主管部门完善监测监管制度以强化企业污染排放监管，将环保信息持续纳入全国金融行业征信系统。
    除此之外，环境商会在提案中还指出，随着《关于废止（环境污染治理设施运营资质许可管理办法）的决定》实施，从行政审批角度降低了污染治理专业企业进入相关业务领域的门槛。但是我国环境服务业整体处于快速发展时期，中小型环境服务运营商的技术及环境管理水平参差不齐，部分企业以降低环境治理标准为代价，刻意压低环境服务价格以抢占市场，污染企业选取委托合作方时缺乏有效的判断依据，低质低价中标屡见不鲜,扰乱和破坏了行业秩序，不利于国内环境服务市场的健康发展。
    所以，环境商会在提案中建议，应完善第三方治理主体的社会评价体系，发挥行业协会、社会组织等平台的作用，逐步在行业内建立基于项目业绩的信用评价体系，包括行业“黑名单”及“推荐名单”的诚信体系等，形成全国第三方服务企业数据库。

权责划分要明确
    业内人士表示，环境污染第三方治理还缺少法律依据支持，对于排污企业和第三方治理企业，谁来承担法律责任问题还没有明确规定。“排污企业认为既然已经将污染交由第三方治理，如果排污不达标，则应由第三方治理企业承担相关责任；地方环保局认为依法应该对排污企业追责，但又不能放弃对第三方治理企业的监管，以防发生环境污染事故。”湖南省怀化市环保局副局长黎群说。
    黎群认为，“对于排污企业来说，一旦将环境污染治理交由第三方环保公司来治理，则相当于给对方留了‘后门’，一旦第三方治污企业不按合同履行义务，排污企业将面临极大的风险。如果排污不达标，将面临罚款；还会影响正常生产，造成经济损失；一旦造成重大环境污染事故，还可能承担刑事责任。目前对于第三方治污企业还缺少相应的约束措施，这是许多排污企业不愿意选择第三方进行环境治理的重要原因之一。”
    博天环境集团股份有限公司(以下简称“博天环境”)董事长赵笠钧表示，违法主体责任难明晰也是企业被困扰的另一个问题。“以前企业自己治理，如果出现不达标，责任追究是明确的，现在推行第三方治理，如果出现违法，是治理企业的责任还是排污企业的责任?如果企业通过这种方式就完全免责了，那么他们很可能会用其他假的第三方治理来规避法律责任。”他希望在法律定义上明确，排污企业不能完全免责，对承担污染治理的第三方也应该严格执法。

第三方治污与PPP两者需做好衔接
    2015年1月14日，国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》（下称《意见》），要求在环境公用设施、工业园区等重点领域推动建立第三方治理的治污新机制，并提出到2020年，环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理取得显著进展，污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发。
    《意见》指出环境污染第三方治理的重点领域是环境公共设施、工业园区等，对于环境公共设施(城市污水、垃圾处理设施)采取特许经营、委托运营等方式，对工业园区等工业集聚区引入“环境诊断、生态设计、清洁生产审核和技术改造”等全过程的环境服务，电力、钢铁等行业和中小企业鼓励采用环境绩效合同服务等方式，责令限制生产、停产整治且拒不自行治理企业强制要求委托环境服务公司进行污染治理。由此可见，环境污染治理领域界定范围不仅较为宽泛，而且涵盖了部分政府和社会资本合作PPP领域。因此，在中央与地方政府出台相关法规政策文件、推进试点工作中，需要兼顾环境污染第三方治理模式与PPP模式的关系，避免前后矛盾，做好二者的衔接工作。
    针对概念不清的问题，济邦咨询公司董事总经理张燎给中国经济导报记者举了个例子，比如城市污水处理，在2004年，原建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》就已经明确了属于特许经营管理范畴。而在2014年12月财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》都明确将城市污水处理纳入PPP范畴。而在国务院此番发布的《意见》中又将城市污水处理归入了第三方治理中的环境公用设施范畴。
    “定义的模糊首先是概念混淆。现在很多地方政府本来就对特许经营和PPP还没有吃透，再加上个第三方治理，对他们来说，多了个新名词，更是吃不准。”张燎如是说。
    “各部委在发布文件时，都会有各自的话语和概念体系，在管理流程以及相应的推进激励措施上也会有区别。地方实施一个项目，需要适应相应部委的话语体系，按照相应流程完成整个过程。现在同样一个项目有了多套话语体系，这让地方政府在实施项目时更加无所适从。”张燎解释。

期盼企业所得税政策落地
    在财税支持方面，国务院提出对符合条件的第三方治理项目给予中央资金支持，有条件的地区也要对第三方治理项目投资和运营给予补贴或奖励。积极探索以市场化的基金运作等方式引导社会资本投入，健全多元化投入机制。研究明确第三方治理税收优惠政策。
    其实，在2013年，全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康就在《关于进一步完善环保企业税收优惠政策的提案》中，向财政部和国家税务总局提出建议，环保企业所得税减按15%的税率征收，同时免征污水处理、垃圾处理等污染治理企业的生产经营性用房及所占土地的房产税和城镇土地使用税。
    贾康认为，目前企业所得税的优惠政策门槛偏高，同时房产和土地使用税增加了环保企业的负担。
    所得税是我国环保企业的主要税种，税率为25%，优惠政策主要为“三免三减半”（符合标准的企业所获经营收入的第一年至第三年可免交企业所得税，第四年至第六年减半征收），这对于投资回报相对较低、回报期限较长的环保产业来说，作用并不明显。尽管《中华人民共和国企业所得税法》有对国家需要重点扶持的高新技术企业采取15%的企业所得税税率的规定，但环保企业大部分属于中小企业，只有少数可以获得高新技术企业资格，绝大部分企业可望而不可及。
    随着市政公用事业改革不断推进，许多城市污水垃圾处理设施的运营主体由事业单位改为企业，治污设施的生产经营性用房及所占土地需要额外缴纳房产税和土地使用税，增加了环保企业负担，提高了治污成本，不利于民间资本的进入。
    而在今年环境商会的提案中仍建议实施第三方治理企业优惠税收政策。“尽快制定第三方环境服务公司或项目的认定及财务核算办法。针对第三方委托治理项目收入，增值税实行即征即退政策，所得税减按15%征收。对于环境治理设施项目，免征房产税和土地使用税。”
    已经从事水业务20年的赵笠钧对此深有体会。他表示，博天环境专注工业水处理第三方治理很多年，从政策层面来说，以前排污企业如果不交给第三方治理，污染处理设施建设运营费用可计入企业生产成本，不存在纳税的问题，“但是委托给第三方环境服务公司后，环境服务公司不能扣减成本同时又附加了营业税、所得税等税收问题，这样做客观上降低了环境服务行业微薄的利润空间。”