推进PPP规范，创新政府和社会资本合作机制，将有效激活社会资本，更好地推进市场在资源配置中起决定性作用。当前发展PPP仍需从制度、法治、顶层设计上做好规划，并不断健全其法治环境和信用机制等。

“政府和社会资本合作(PPP)是‘经济新常态’下推进经济持续发展的重要手段。”《分类推进公共服务领域市场化改革报告》中如是表示。近日，中国发展研究基金会在北京发布《社会资本参与公共服务市场化改革研究报告》(下称“报告”)，并召开专题研讨会，国务院发展研究中心、发改委、财政部、交通运输部等部门的政府官员、专家学者在解读报告时认为，我国发展PPP可以有效激活社会资本，市场潜力巨大，仍需从制度、法治、顶层设计上做好规划。

报告显示，在实践中，PPP项目数量和投资额都呈增长趋势。其中，国家发改委推介的PPP项目数2529个，总投资金额达到约42443亿元;财政部总计推出PPP示范项目233个，总投资金额达到约8170亿元。目前在全国范围内的PPP示范、推介项目总投资金额已达到约4.95万亿元。

报告分析，PPP项目领域分布体现需求端和供给端的高度匹配，从政府方面或是社会资本方面来看，交通、市政、水务项目都是投资热度最高的，财政部公布的第二批PPP示范项目名单显示：全国范围内，市政类项目和水务类项目占比最大，分别达到29%和24%;交通类项目次之，占比18%。

但是，当前发展PPP的过程中，呈现出PPP项目区域分布不均的现象，城市化程度较高的直辖市如上海、北京、天津PPP项目占比数量较少。但在全国其他地区，PPP项目占比数量与地区经济发展程度有着较强的相关性。

激活社会资本 PPP市场潜力巨大

近年来，随着中国经济高速发展，多数投资领域出现了产能过剩，加之财政压力加大，税收增速减缓，民间资本一直处于弱势。通过推进PPP规范，创新政府和社会资本合作机制，将有效激活社会资本，更好地推进市场在资源配置中起决定性作用。

从我国近几年推进PPP的发展来看，其顶层设计和制度保障都在加速完善。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“推进公共资源配置市场化”、“推广政府购买服务”和“建立透明规范的城市建设投融资机制”，强调破除基础设施领域内各种形式的行政垄断，允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施运营。

国家发改委也在2015年5月份推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业。此后，财政部、国家发展改革委员会等各职能部门密集发布了一系列关于PPP的指导性政策文件，财政部、国家税务总局还发布了鼓励PPP发展的税收优惠政策。

除了中央层面不断出台相关政策文件外，地方层面为推动PPP实施也出台了相关的配套文件。2014年11月以来，河南、江苏、河北、山东、湖南和四川等省份也相继出台了可操作性较强的PPP政策文件，截至2015年10月，已有江苏、河南、青海、贵州、福建等省份专门成立了隶属于省级财政的政府与社会资本合作中心，推进的PPP项目集中涉及轨道交通、医疗养老、供水、供暖、供气、市政建设、生态环境治理、网管改造等产业。

有了政策和文件的支持，在经营性领域推进PPP模式上，又该坚持哪些原则?对此，报告提出，首先，对于经营性领域的项目建设，可由社会资本独立运作，让社会资本通过市场配置资源，政府不再直接投入，但在定价等方面，则应强化政府监管。其次，政府和社会资本合作可通过政府授予特许经营权的形式实现。再次，可以采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进政府与社会资本的合作。不可忽视的是，政府应依法放开相关项目的建设、运营市场，做好后续的监管和风险控制工作，确立合理的风险分担。

报告指出，风险分担直接关系到各参与方的利益。建立合理的风险分担机制，能够有效推动PPP模式的实施进展。在风险分担的基本规则上，报告认为，风险的承担程度与所得的回报大小相匹配;因经营活动自身产生的风险，由社会资本承担;超出社会资本控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，由政府部门单独承担或由政府和社会资本通过平等协商共同分担。

PPP亟须健全的法治环境和信用机制

依据项目是否有收益以及收益能否全部覆盖其投资成本，国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》将公共服务项目明确区分为三大领域，即经营性领域、准经营性领域和非经营性领域。

报告分析，当前，在分领域推进PPP过程中尚存在以下共性问题：PPP法律法规体系不完善，PPP项目依旧存在“重融资-轻管理”的问题，地方政府失信问题普遍，假PPP现象广泛存在，社会资本参与PPP存在其他诸多阻力。

由于PPP不同领域的属性有所区别，在不同领域推进PPP过程中，各领域存在某些个性问题或某一共性问题在某一领域表现尤为突出。主要表现在以下几方面：部分社会资本的回报率未能处于合理区间;准经营性领域和非经营性领域，政府债务违约情况较多;准经营性领域和非经营性领域PPP补偿机制不完善;准经营性领域和非经营性领域PPP项目缺乏公众监督较突出。

针对以上问题，在分类推进公共服务领域市场化的一般建议上，报告指出，首先，完善PPP立法，统一顶层设计，立足国内PPP法律体系现状，消除当前冲突性的制度、政策和法规;推进PPP上位法立法，整理不同部门之间的指南文件和标准合同，形成“法律+政策+指南+标准合同”的法治框架。

其次，改变地方政府“重融资-轻管理”的行为，从不同领域PPP项目的特殊性出发，慎选项目，而提升地方政府对PPP项目的管理能力，加强PPP项目的财政约束也不可或缺。

再次，针对PPP项目中政府失信行为引发的风险，建议着手建设地方政府的信用机制，并配套相应的奖惩机制，降低PPP项目中的政府信用风险。

最后，针对当前存在的假PPP项目冒充PPP的问题，建议中央政府从示范案例管理入手，建立起跟踪机制，加强对假PPP项目的识别，确保PPP示范案例的示范性。

此外，报告还指出要完善PPP咨询市场，发展独立的PPP咨询企业，为PPP项目咨询业务设立一定的准入标准，同时地方政府还应打破对PPP中介机构的地方保护。而加强专业人才的培养和完善PPP绩效考核机制同样不可忽视。

在不同领域推进公共服务市场化的建议上，报告指出，要建立合理的风险分担机制，建立动态调整利润分担，完善合理的投资回报机制。