广州环保投资集团有限公司“塌方式腐败”窝案近日开庭审理，事涉多个垃圾焚烧项目贪腐问题，而这家国企正是垄断了广州所有垃圾焚烧项目。在这起窝案背后，折射出了中国垃圾围城的复杂性。
“市政府和城管委给我们下的是死命令，不能延期。”2016年6月20日，广州环保投资集团有限公司（以下简称“广环投”）内部人士告诉南方周末记者，现在已重新步入正轨，“虽然受到客观因素影响”。
这个“客观因素”已影响广环投一年半时间。2015年初，广环投原董事长潘胜燊落马，随后这家国企及原母公司广州广日集团有限公司（以下简称“广日集团”）接连有多名高管接受调查，管理层近乎全军覆没。时任广州市纪委新闻发言人梅河清形容广日集团系列案为“塌方式腐败”。
而广环投几乎独家垄断着广州所有垃圾焚烧项目。2016年5月10日，广环投原企业发展部部长李晓雄在广州市中院受审。庭审证实，广环投在多个垃圾处理工程上存在权钱交易。
这起窝案孕育在一个城市基建独家平台之上。8年之前，广州市政府为解决“垃圾围城”难题，出台“39号文”，将全市大型垃圾终端处理设施的投资、建设及运营权独家赋予广日集团。
八年前初涉垃圾处理业务的广环投，迅速成长为国有控股大型环保产业集团，一度酝酿上市。
这一模式非广州独有，也不仅存在于垃圾处理领域。逐步升温的环保市政类工程投资或已成为新的腐败高发地带。
“项目都按计划在做，重新招投标耽误的工期，都要赶回来。”上述广环投内部人士说，5个垃圾焚烧发电项目和兴丰垃圾填埋场扩容项目均已动工。
据该人士介绍，广环投目前承担了广州市中心城区100%的生活垃圾处理任务，以及广州全市约87%的生活垃圾处理任务。目前，广州市投入运行的大型垃圾处理设施有三：两座垃圾焚烧发电厂（李坑一分厂、二分厂）和一座垃圾填埋场，业主单位均是广环投。
据公开信息，广州2014年生活垃圾日均清运量2.26万吨，其中，除了部分用于资源化回收之外，焚烧或填埋处理的有1.58万吨。兴丰垃圾填埋场既有库容已经填满，李坑垃圾焚烧发电厂每日处理量在3000吨左右，已不能满足广州市垃圾处理需求。
2012年前后，广州市定下一举兴建5座垃圾焚烧发电厂的宏大计划，项目分别选址在萝岗、南沙、花都、增城、从化，由广环投全权投建运营。待计划完成，广环投旗下7座垃圾焚烧发电厂的日处理能力将达到1.8万吨，广州实现原生垃圾零填埋。
每个工程的投资规模平均超过10亿元。
“（该单位）在焚化炉、焚化厂的招标上违规中标，有人想从这里获得好处。”2015年3月，时任广州市纪委书记王晓玲在新闻单位新春座谈会上谈到，广州市政府停止广环投原来中标的标书，然后将标底下调15%，再重新发标进行招投标，仅此一项就为市财政挽回了损失数亿元。
窝案中，目前开庭受审的广环投高层仅李晓雄一人。检方指控称，李晓雄单独或伙同广环投总经理白文、董事长及法定代表人潘胜燊非法收受他人财物共计848.5万元。同日受审的还有行贿人之一、广东辰裕建设工程公司（以下简称“辰裕建设”）董事长汪清。
庭审显示，大约在2012年，汪清在李晓雄组织的饭局上认识了潘胜燊，并当即向其表达了希望和广环投合作的意愿，潘胜燊表示同意。此后，白文和李晓雄积极和汪清沟通，通过制定倾斜性的招标条件，使得辰裕建设挂靠的单位顺利拿到花都、增城、兴丰、南沙等4个项目。在中标之后，挂靠单位并不真正参与项目施工，而由辰裕建设施工。
为此，汪清向潘胜燊、白文等人支付“好处费”。庭审信息显示，汪清拿下的4个项目总造价约15亿元，其中大项目回扣按照千分之五计提，小项目适当提高计提比例（李晓雄拿三成，白文拿七成）。对潘胜燊，汪清另外给予千分之五的计提。检方指控称，汪清向上述三人一共行贿1930万元，汪清对检方指控没有异议。
利益链条至此露出第一环。
广环投为何能独家获得广州市垃圾处理业务？
“里面没有阴谋。”2016年6月17日，广州市城建系统一位匿名官员向南方周末记者回忆这一模式的开端——穗府（2008）39号文件，称广州市政府的本意是解决垃圾围城和帮扶本土企业。
39号文全称“城市建设投融资体制改革方案”，2008年10月出台。
通过39号文，广州市政府将涉及交通、水务、地铁、燃气、垃圾处理和城市建设等相关职能和权限，交由重新调整组建的六大政府投融资平台独家经营。其改革目标中居于首位的是“减轻财政压力”。政府还承诺，在各平台不能独立承担债务的情况下，将由市财政负责偿还债务本息。
广日集团作为垃圾处理板块投融资主体，由此获得全市大型垃圾处理设施的投资、建设和运营权限。获得特许经营权后，广日集团并未直接接手运作，而是将权限移交给了其与广州诚毅科技开发有限公司（以下简称“诚毅科技”）在2008年3月联合组建的广州环保投资有限公司，即广环投前身。
广环投成立后的第一件事是建设李坑二厂。
不过，李坑一厂一名原高管魏贤（化名）向南方周末记者证实，在广日集团组建广环投之初，业内已知悉政府对垃圾处理板块的全盘规划。
李坑一厂是广州市第一座垃圾焚烧发电厂，由市政府于2003年投资7亿元建设，2006年10月正式验收。
“因为是第一次，性价比不高。建完以后政府就想，投入这么大，而且工期这么长，就想引入社会资金。引入社会资金需要政府有个投资主体，于是就商量把所有项目归给广日，由广日牵头和社会资本合作，共同成立广环投来负责广州未来所有的固废处理。政府列了个大纲，39号文就是这么来的。”
据魏贤介绍，广州市政府将垃圾处理板块打包交给广环投的初衷，首先是解决垃圾围城，其次是解决广州市国资委下面装备制造企业的出路。
“这盘棋下得很大。垃圾焚烧发电不仅是处理垃圾和发电，还有前端设备制造和庞大的生产管理人员，它可以滚一个大雪球，盘活体制内的不良资产。”而要达到这个效果，必须借助本地企业。
忌于公众质疑广环投国企血统不纯，广日集团还回购了诚毅科技股份，广环投成为广日集团独资子公司。一年后，广州广重集团有限公司（原广州重型机器厂）入股广环投，完善垃圾处理产业链、带动装备制造业的格局愈发清晰。
2016年2月，广环投调整为市国资委下属的一级国企，广日集团仍是其第一大股东。
“抛开（腐败）不说，我们对广环投这些年是满意的。”上述官员评价广环投称，“在（垃圾处理行业）慢慢上路了，有一定规模，像它发展得这么快的不多见。”
“假如我当时选择加入广环投，这次也会被卷进去。”广环投在建设垃圾处理项目中的利益输送，完全在魏贤的意料之中。2008年，他放弃了广环投的邀请，甚至离开了他参与奠基的广州垃圾焚烧发电行业。“也不只广环投有这样的问题，只不过它这次暴露得比较彻底。”
2013年1月，一位从事垃圾处理的民营企业董事长林淇（化名）在列席广州市人大会议时，数度炮轰广日集团垄断垃圾处理业务。“体系滴水不漏，民营企业一吨垃圾都抢不到。”
会后，林淇托人上交建议，得到广东省有关领导批示。
炮轰过后，潘胜燊曾约林淇见面。“那天我飞机晚点，迟了三个多小时才回到公司，潘胜燊一直在等我。他确实很有诚意。”2016年6月16日，林淇告诉南方周末记者，他和潘胜燊此后一直有来往，私交不错。
当时，潘胜燊面对林淇拼命叫苦，称这一行不好做。“每年的投资回报率在10%左右，我看还可以了，但没有一般的垄断行业那么暴利。”
自接手广州垃圾处理业务以来，除了运营既有的垃圾处理设施，广环投主要的工作便是建设一座又一座垃圾焚烧发电厂。林淇解释：“广环投入行完全不需要竞争。它也不需要思考，把坑占住，把钱扔下去买设备，就行了。而你买谁的设备，各种环节交给谁做，这里面存在很大的利益漏洞和寻租空间，他们全部掉在这里了。”
而广环投垄断垃圾处理的另一项弊病是，广州缺乏发展焚烧以外技术的动力。
“潘胜燊和我讨论的终极话题是：为什么要做垃圾分类？”林淇说，“每分出来一吨，他就少一吨焚烧的补贴，就少一吨的收入。”
事实上，广州不遗余力在推进垃圾分类，但这项工作一直进展缓慢。
广州煦雅环境科技有限公司执行董事夏百阳也面临这个问题。他原本希望在广州推动一项新技术，达到生活垃圾资源化、清洁化利用的效果。“我们在别的地方上项目，只要和地方政府谈，不需要和当地国企打交道。”
南方周末记者发现，在全国各大城市中，除了广州之外，深圳、天津、厦门等地的垃圾处理行业也存在被当地国企独家经营的现象，外来企业很难进入。
一位固废行业专家表示，地方保护已形成利益链条，有的固废项目遭遇投诉后，运营单位“换一个马甲又出来了”。
“我们外地专家去介绍技术，当地基本不理睬，招投标、做方案也集中于本土专家，方便照顾当地企业。但环境治理像治癌症，是不是有个亲戚当医生，找他就能治好呢？”
“很难对必然性下结论，但以行政权力形成垄断，确实为利益输送创造了条件。”中山大学环境与生态研究院院长杨中艺更期待以PPP模式进行环保类基础设施的建设。这是目前最热的公私合作模式。“垄断授予的主体往往是国有企业，它面对大宗的财政资金和项目建设，权钱交易的空间也比较大。”
在水务、燃气等市政领域，垄断则更为普遍。
不过，一位在城投集团任职的研究员表示，在很多情况下，环保市政等公用事业需要垄断，因为垄断能形成规模效益以降低成本。
“广日出现腐败，问题主要不在垄断，而是垄断以后，政府和企业缺乏边界。”他告诉南方周末记者，目前特许经营的难点是尚未建立完善的监督监管机制。此外，企业完成改革改制应是特许经营的前提和目的。“等到国企改制好了，现代企业的经营制度、审计制度、防腐制度等建设好，是一个正规企业了，政府才把特许经营和垄断权力给它。否则国企内部运作不受监管，会助长它走向腐败和低效率。”
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