潜在市场6500亿以上但释放空间有限：矿山生态修复难在哪？“十四五”前景如何？

2021-08-20 13:45:35 来源：辰于公司作者：黄映娇、胡琴、王浩然、甘振宇

导读：根据辰于测算，我国矿山生态修复市场未来十年的潜在空间6500亿元以上，然而这一潜在市场一直并未有效释放，过去十年我国每年矿山生态修复面积的比例均不高于2%，形势并不乐观。

辰于认为，制约我国矿山生态修复工作进展缓慢的主要原因有四个：

▪ 客观及矿产规划不到位等原因，小型废弃矿山数量居多，法律责任难以界定。

▪ 为完成政治任务，各地修复矿山通常从简单的小矿山开始，越往后修复难度越大。

▪ 各级政府财政压力大导致资金投入不足，同时缺乏引入社会资本的有效政策，资金缺口巨大。

▪ 由于市场潜力并未有效释放，目前参与这一市场的企业并不多，资源投入不足，技术创新不够。

展望“十四五”，我们认为矿山生态修复市场增长有望提速，以下几个趋势值得特别关注：

▪ 政策方面，总体越来越利好，但地方实施细则仍待明确

▪ 投入方面，政府投入增长有限，亟待吸引更多社会资本

▪ 模式方面，EPC仍然为主流，但PPP项目数有望增加

▪ 技术方面，更加强调“一矿一策”，重视综合生态恢复技术发展

我国矿山生态修复行业尚处于发展起步期

自《矿山地质环境保护规定》2009年5月1日施行以来，我国才正式将矿山生态修复和保护治理工作提上日程，相比美国、澳大利亚、德国、加拿大等发达国家，我国矿山生态修复的起步时间晚了20~30年，也正因为此，截至2019年底，这些欧美国家累计矿山生态恢复及复垦率普遍高于70%，而中国仅为20%左右（见图1）。

根据遥感调查监测数据，截至2018年底，我国矿山开采占用土地面积5400多万亩，其中历史遗留矿山和正在开采的矿山分别占63%和37%。辰于测算，如果到2030年历史遗留矿山累计修复比例达到75%、新增矿山修复比例100%，单位矿山修复价格分别按1~3.8万元/亩和0.7~08万元/亩计算，未来十年的修复资金需求将达到6500亿元以上。

然而，这一巨大潜在市场空间尚未有效释放，过去10年我国每年矿山生态修复面积的比例均不高于2%（见图2），矿山生态修复形势并不乐观。

矿山生态修复难在哪？

辰于认为，制约我国矿山生态修复工作进展缓慢的主要原因有四个：

客观及矿产规划不到位等原因，小型废弃矿山数量居多，法律责任难以界定

根据中国地质调查局对国内9900多座废弃矿山的统计数据显示，小型废弃矿山占93.7%，中型、大型则分别占4.2%、2.1%（见图3）。由于小型废弃矿山数量多、规模小、碎片化、流动性大等问题，矿山生态修复责任主体缺失严重。

造成我国小型废弃矿山数量居多既有客观因素也有矿产规划不到位等原因，具体而言：

一是我国矿产资源以中小型矿床为主，大型、超大型矿床少，尤其是重要金属，如铁、铜、锌等，小型矿山数量极大。

二是我国政府于1984年制定了“加快地下矿产资源开发利用，鼓励农民开矿，国有、集体、个人一齐上”的方针，在这一政策引导下，我国一些大中型矿山原来完整的矿床被分割成小矿区开发，“大矿小开、一矿多开”使得我国小矿区数量短时期内迅速增加，矿区更趋小型化碎片化。

三是小矿、非法矿的法律地位未被明确，法律责任没有被清楚界定，加之其采矿活动时间短、规模小、流动性大等，小矿被违法开采后，矿区环境破坏的责任主体缺失严重。

为完成政治任务，各地修复矿山通常从简单的小矿山开始，越往后修复难度越大

对比国际经验，修复难度高、治理任务重的矿山往往需要十年以上的修复过程，例如美国Midnite Mine治理分两阶段，包括2007~2016年的测试调查、工程设计、前期准备和2017~2024年的修复治理主体工作，总用时加起来超过16年；美国Zortman-Landusky Mines，地面工程耗时3年于2005年完成，而矿区土壤和矿山地下水及其周边水域的水体修复至今还在持续。

正因为此，为完成任务凸显政绩，各地修复矿山通常从简单的小矿山开始，难以治理的矿山留到了后面：以华东某省为例，《关于探索利用市场化方式推进废弃矿山生态修复的实施意见》指出，自2016起，该省应治理废弃矿山3460个，应治理面积2.95万公顷，截至2020年底已完成治理2516个，完成治理面积1.65万公顷，提前一年超额完成规划治理任务，但全省仍有944个废弃矿山待修复治理，面积1.3万公顷，且剩余的都是修复难度较大的矿山，按平均2.5万元/亩治理费用估算，需约50亿元，短期内完全靠财政投入压力巨大，迫切需要建立多元化投入治理机制；而在华北某省，其2020年矿山生态修复规划中的154个项目，上亿元的大项目数量少于3%，千万级别的项目数量少于30%，可见目前修复重点主要在难度较小、投资较少的小矿山。

各级政府财政压力大导致资金投入不足，同时缺乏引入社会资本的有效政策，资金缺口巨大

“谁开发、谁修复，边开采、边修复”的新政实施以来，新增矿山修复基本能够达到“供需平衡”，对比之下，历史遗留矿山修复资金缺口较大。

从需求端看，我国历史遗留矿山修复目前修复比例不足20%，而且越往后，面临的往往是修复难度大、体量大的矿山，修复成本更高，上述6500亿元的资金总需求中，90%以上来自历史遗留矿山。

但从供给端看，历史遗留矿山修复的资金主要以中央及地方财政投入和矿山企业被动投入构成，两个渠道的潜力都非常有限。

据统计，从2009年到2018年的十年间，中央和地方拨付的资金总计654.6亿元，年均仅65亿，相对稳定在中央35亿元左右，地方30亿元左右（见图4）。而且在“放管服”改革大背景下，一些地方政府财政收入有所减少，无力投入更多资金到矿山修复工作中去，部分资源枯竭型城市更是只能“等靠要”。

寻求矿山企业投入资金修复也困难重重，矿山生态修复工程体量大、周期长，一些企业不愿或者无力承担修复成本，政府目前也尚未建立起完善的“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”制度体系，主体责任落实不到位。

吸引社会资本投入本是扩大资金供给的重要渠道，不过目前这方面的支持政策较少，而且缺少有效的生态产品价值实现途径，社会资本积极性整体不高。

由于市场潜力并未有效释放，目前参与这一市场的企业并不多，资源投入不足，技术创新不够

目前主要有四类企业参与这一市场：第1类是以西施生态科技股份有限公司、北京高能时代环境技术股份有限公司、铁汉生态环境股份有限公司为代表的生态修复企业，借助已有的技术积累拓展市场；第2类是以中国地质工程集团有限公司、中铁北京工程局集团、天长市水电建筑安装工程公司等为代表的工程企业，利用自身业务优势、资源优势和硬件设备条件等获取项目；第3类是环保企业（多以园林类、植被恢复类为主），出于业务拓展、战略协同需要进军矿山生态修复市场，如渑池县怡心园林绿化有限公司、美尚生态景观股份有限公司、广西博世科环保科技股份有限公司等；第4类是采矿企业，随着责任主体明确，采矿与修复同时进行。

这四类企业中，具有国资背景的企业在大项目中标占有明显优势，据不完全统计，2020年中标金额1亿元以上的矿山生态修复大项目中，90%以上为国有企业；301个国家级绿色矿山名录中，60%以上是国有企业（见图5）。

由于市场潜力并未有效释放，领先的土壤修复企业参与这一市场较为谨慎，包括高能环境、中科鼎实、建工修复等龙头在矿山生态修复领域的参与项目很少。以高能环境为例，近年来矿山生态修复占总收入的比重不升反降，2016年这一数字为4.27%，2019年则仅为0.59%（见图6）。

展望“十四五”，矿山生态修复市场前景如何？

整体而言，我国矿山生态修复市场前景向好，增长有望提速，以下几个趋势值得特别关注：

政策方面，越来越利好，但仍有相当多细则待明确

近年来，我国相继出台了多项相关政策，这为矿山生态修复行业有序健康发展提供了有力保障，主要有三大利好：

一是明确责任主体。2016年7月出台的《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》明确了加强矿山地质环境恢复和综合治理的总体要求、主要任务和保障措施，指出历史遗留矿山由各级地方政府负责，中央财政给予必要支持；在建和生产矿山由矿山企业负责治理。具体到责任分工上，政府负责全面调查待修复矿山，认定“新老”矿山并明确责任分配，科学规划修复进度，纳入当地生态环境保护目标任务，加强监测和考核；企业负责完善矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案的编制，保证修复资金，按照恢复治理方案边开采边治理，亦可采取“责任者付费，专业化治理”模式。

二是解决资金瓶颈。上述《指导意见》同时指出，一方面，各级地方财政要加大资金投入力度，中央财政给予配合支持；另一方面，引导社会资金、资源、资产要素投入，积极探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分调动各方面积极性。2017年7月出台的《关于取消矿山环境治理恢复保证金，建立矿山环境治理恢复基金的指导意见》则明确了从保证金到修复基金的政策调整，企业通过建立基金的方式，筹集治理恢复资金，将费用按照企业会计准则计提，计入相关资产的入账成本，后续采矿企业可分批提取、灵活使用，具体情况需列入矿业权人勘查开采信息公示系统。

三是打开后期运营市场。2019年12月自然资源部出台的《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》则在保障投资主体的收益取得突破，通过鼓励矿山土地综合修复利用、实行差异化土地供应、盘活矿山存量建设用地、合理利用废弃矿山土石料等，进一步解决矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题。

需要注意的是，这些政策留给了地方政府较大空间，矿山修复总体上依然是地方政府主导，政策能否真正落地实施的效果取决于地方政府的具体措施。例如上述打开后期运营市场的政策，并没有具体的实施细则，需要地方政府出台相关配套政策才能推行，矿山修复指标压力大的地区态度可能会更积极。另外，政策实际实施的效果还受到各地实际情况的影响，例如开发矿山修复后土地利用价值是吸引社会资本的重要商业模式，然而若待修复矿山处于地广人稀，土地价值本身不高的地区，政策的影响将大打折扣。

投入方面，政府投入增长有限，亟待吸引更多社会资本

根据部分已经出台矿山修复或自然资源发展规划的省市来看，“十四五”期间政府的支持力度没有明显加强，预计投入增长有限。

例如，北京市自2003年以来矿山修复比例达到87.8%，2020年修复面积500公顷，十四五规划目标是“销账归零”，2021年规划修复面积208公顷；浙江省“十三五”期间，完成废弃矿山治理1203个、废弃矿井治理1109个，建成绿色矿山346个，十四五规划目标是治理超过500个废弃矿山，建成50个绿色矿山；安徽省“十三五”期间规划治理废弃矿山1549个，治理面积1.21万公顷，十四五期间拟完成治理废弃矿山995个，总面积0.74万公顷。

从上述三个省市来看，矿山规划修复面积均有所减少，根据上文中预测修复成本上升的假设，整体修复的力度与“十三五”将基本持平。

吸引社会资本是解资金之困的必经之路，多地通过打造示范项目，试图通过打开后运营市场吸引社会资本的进入，部分项目已经取得了成功，值得参考：

狮子山项目：矿山修复所需的近2亿元资金由公司先行垫付，30%是公司自筹资金，70%是银行贷款。但收益至少可以覆盖成本，截至目前，修复过程中对矿山削坡造台，这项工作产生390万立方米废弃矿山土石料，移交给宾川县政府作为国有资产公开拍卖获得1.5亿元；按照“宜耕则耕”原则，在狮子口矿区低平处整理出220亩水田，通过土地增减挂钩政策流转土地指标，实现5000万元收入。

昆明滇池项目：滇池东岸关停矿区矿山地质环境治理示范工程项目实际投资26亿元，其中中央补助资金3亿元，昆明自筹资金23亿元。昆明市自然资源和规划局通过“宜建则建”原则，项目范围内整理出让土地3400亩，目前已实现土地出让收入13.9亿元（亩单价达40万元），预计到今年年底，可实现土地出让收入达20亿元。

模式方面，EPC仍然为主流，但PPP项目数有望增加

矿山生态修复主要有EPC和PPP两种模式（见图7），由于当前的矿山生态修复主要依赖于各级地方政府规划和中央及地方财政拨款，市场化程度不足，EPC是绝对主流模式，2020年的占比超过90%。这些EPC项目普遍工期短（多数项目工期在30到200天），以工程为主要内容（多为清基、平整、覆土、植被重构等）、复杂度低，主要以工程为盈利点，基本无后期运营。

参考国际成熟经验，我们认为未来EPC仍然是主流模式。不过随着推进大矿山生态修复势在必行，预计PPP项目数量将有所增加，尤其是辽宁、河南、山东、内蒙古等矿山生态修复走在前列的省份值得关注。当然，这对入局企业也提出了更高要求，他们不仅要有较强的政府资源和市场拓展能力，还要关注矿山生态修复多环节的打通，提升诸如生态环境考察评估、破坏诊断、方案设计、修复系统构造、生态景观建设、系统跟踪与维护、环境监测等各项能力，打造一站式整体修复模式（见图7）。

技术方面，更加强调“一矿一策”，重视综合生态恢复技术发展

矿山修复技术路径经过多年迭代更新，已经越来越“讲究”，从最初的恢复成人工景观、人工植被，到仿自然地貌，再到恢复生态系统功能，是一个从“表”到“里”的过程，人工地貌、生态演替这些名词也在矿山修复技术发展的过程中出现。

总的来说，矿山修复技术可划分为基础工程技术、植被绿化技术和综合生态恢复技术三个层次（见图9）。基础工程技术目的是恢复基本表层土壤，通过清基、平整、覆土等环节，将矿山恢复到可开垦的状态。植被绿化技术是在已修复土壤上覆盖一层植被，防止水土流失，使土壤侵蚀减少，尽快形成富含多种营养元素的土壤，往往需要结合当地情况，选择适宜的植被种类进行恢复。综合生态恢复技术是在以上基础上，进一步恢复生态系统，提升整体生态系统功能，多种自然修复技术陆续出现，包括微生物修复、土壤动物修复等。

值得强调的是，矿山修复技术众多，在修复的过程中有很多可选项，政策的主要导向是“一矿一策”，要根据当地实际情况选择，各类修复方式要有主有次，主次结合，不论采取什么方式，矿山修复后实现当地生态系统的自我维持能力才是最终目的。